II SA/Ol 873/17

Dnia 12 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej - uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 59 i art. .61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji z dnia "[...]", wydanej z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[....]" w sprawie odmowy wydania decyzji zmieniającej decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w "[....]" z dnia "[...]" w sprawie naliczenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 21 czerwca 2017 r. J. B. zwrócił się do organu z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia "[...]" ustalającej odpłatność wnioskodawcy za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dochód wnioskodawcy powinien zostać pomniejszony o zaległe alimenty ściągane w trybie egzekucji komorniczej w kwocie 341,80 zł miesięcznie. Kwestia pomniejszenia dochodu wnioskodawcy o zaległe alimenty, potrącane przez komornika sądowego, była przedmiotem decyzji organu z dnia "[...]" oraz wydanej w wyniku wniesionego przez wnioskodawcę odwołania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Decyzje te wydano w postępowaniu toczącym się na wniosek z dnia 27 grudnia 2016 r., w którym wnioskodawca podnosił dokładnie tę samą argumentację jako podstawę do obniżenia odpłatności za pobyt w DPS. Organy stanęły na stanowisku, że z pomniejszenia dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, gdyż istota tego rodzaju świadczenia polega na regularnym dostarczaniu uprawnionemu środków utrzymania. Decyzją objętą odwołaniem organ I instancji odmówił zmiany decyzji z dnia "[...]" w sprawie naliczenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że od dnia 1 marca 2017 r. zmieniła się sytuacja dochodowa wnioskodawcy - nie posiada on już uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł, jego dochód z emerytury wyniósł zaś 1150,16 zł. Z tego powodu, decyzją z dnia "[...]" obniżono opłatę za pobyt wnioskodawcy w DPS z kwoty 890 zł do kwoty 805,11 zł, zmiana dochodu przekroczyła bowiem 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W wyniku przeprowadzonego w dniu 26 czerwca 2017 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że aktualny dochód wnioskodawcy stanowi emerytura w kwocie 1.1058,26 zł, innych zmian stanu faktycznego nie stwierdzono. Organ I instancji stanął zatem na wyrażonym uprzednio stanowisku, że od dochodu wnioskodawcy nie można odliczyć alimentów w kwocie 341,80zł, bowiem są to świadczenia zaległe. W odwołaniu od powyższej J.B. zażądał pomniejszenia dochodu o alimenty ściągane przez komornika sądowego. W uzasadnieniu decyzji z dnia z dnia "[...]" Kolegium wskazało, art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca sprecyzował, co należy rozumieć przez pojęcie dochodu na potrzeby ustalenia kryterium dochodowego stanowiącego warunek ubiegania się o zasiłek celowy. W przepisie tym zawarty jest zamknięty katalog obciążeń, o które pomniejszany jest dochód osoby występującej o świadczenie z pomocy społecznej. W tym katalogu ustawodawca wymienił - z jednej strony - obciążenia publicznoprawne w postaci podatku dochodowego od osób fizycznych (art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz w postaci składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne (art. 8 ust. 3 pkt 2 tej ustawy), z drugiej zaś - wyjątkowo – obciążenie o charakterze prywatnoprawnym. tj. świadczenie alimentacyjne (art. 8 ust. 3 pkt 3 tej ustawy). Nie ulega wątpliwości, że choć unormowanie zawarte wart. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej ma silne uzasadnienie aksjologiczne (interes uprawnionego do alimentacji), to jednak - jako wyjątek - nie może być interpretowane rozszerzająco. Z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, bowiem istota alimentów polega na ich regularnym świadczeniu. W innym wypadku z wyjątkowego pomniejszenia dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco. Nie ulega wątpliwościom, że alimenty będące przedmiotem potrącenia z emerytury wnioskodawcy przez komornika sądowego stanowią alimenty zaległe (wynika to również z treści wniosku o zmianę decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w DPS). Z tego powodu stanowisko organu I instancji zostało uznane za prawidłowe. W skardze skierowanej do tut. Sądu J. B. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Podniósł, że istota sprawy dotyczy kwestii, czy potrącenie komornicze, w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, pomniejsza dochód skarżącego czy też nie. Wbrew odmiennemu stanowisku SKO, dominujące orzecznictwo w kwestii rozumienia zwrotu "alimenty świadczone na rzecz innych osób", potwierdza pogląd skarżącego, który legł u podstaw wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2015 roku, sygn. akt IV SA/Wr 652/14, stwierdzono, że w świetle ustawowej definicji dochodu nie ma znaczenia jakie alimenty i w jaki sposób są świadczone na rzecz innych osób, w związku z czym z dochodu powinna być odliczona kwota alimentów, które są z tego przychodu świadczone nawet poprzez przymusowe zajęcie komornika. Kwota potrąconej zaległości nie jest bowiem kwotą pozostającą w dyspozycji wnioskującego i dlatego nie może być traktowana jako dochód. Ponadto jest to zaległość dotycząca alimentów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu jednakże z przyczyn odmiennych od w niej podniesionych, tj. ze względu na wady jakimi dotknięta była zaskarżona decyzja Kolegium. Odnosząc się do przedmiotu sądowej kontroli jakim pozostawał wskazany akt wskazać należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi jej zarzutami, czy powołaną podstawa prawną (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu (decyzji, postanowienia), stwierdzenia jej nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że jak stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (w obecnym brzmieniu), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Powołany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej - res iudicata. Obejmuje ona sytuacje, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty (lub w inny sposób kończąca postepowania), z których pierwsza ma charakter ostateczny. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata koniecznym jest więc ustalenie tożsamości spraw - rozstrzygniętej poprzednio decyzją mającą walor decyzji ostatecznej i następną decyzją. Tożsamość będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym, chodzi o te elementy stanu faktycznego, które mają znaczenie dla subsumcji przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawach rozstrzygniętych kolejnymi decyzjami, czyli o fakty prawotwórcze. Problem tożsamości wymaga zatem analizy, w odniesieniu do okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji prowadził postępowanie z wniosku J. B. w sprawie odmowy wydania decyzji zmieniającej decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie naliczenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia "[...]" o odmowie wydania decyzji zmieniającej. Skarżący nie zakwestionował powyższej decyzji, a w konsekwencji sprawa nią rozstrzygnięta legitymuje się przymiotem "powagi rzeczy osądzonej" (res iudicata), a zatem możliwość jej ponownego rozpoznawania i rozstrzygania mogłaby nastąpić tylko i wyłącznie wskutek uprzedniego wzruszenia w nadzwyczajnym trybie postępowania tej decyzji. W sprawie będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym organy orzekały w stosunku do takiego samego treściowo (identyczność żądania) wniosku skarżącego. Kolejne bowiem postępowanie - zakończone decyzją Kierownika GOPS w "[...]" - również w sprawie odmowy wydania decyzji zmieniającej decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia "[...]" prowadzone było na podstawie tego samego zdarzenia, tj. kolejnego już w sprawie wniosku skarżącego o zmianę tej samej decyzji. Oba postepowania cechowały się tożsamością jego przedmiotu rozumianego w realiach niniejszej sprawy, jako rozmiar obowiązku partycypacji w kosztach odpłatności za pobyt w DPS, a ścisłej rzecz ujmując pomniejszenie tej powinności (pośrednio) poprzez odliczenie od wysokości dochodu zaległych alimentów. W obydwu przypadkach jako adresat decyzji występuje ten sam podmiot – skarżący. Nie uległ też zmianie stanu prawnego sprawy, a jest wielce uprawdopodobnione, że i stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest taki sam, przy czym na jego tożsamość składa się tak wysokość egzekwowanych zaległych alimentów, których odliczenia od dochodu domaga się skarżący, jak i czasokres, za który domaga się pomniejszenia swego dochodu. Odnoście wysokości egzekwowanych alimentów, mających być odliczonymi, to najprawdopodobniej mamy do czynienia z takim samym ich rozmiarem, do czego skłania porównanie ich wielości wyegzekwowanej w dniu 20 października 2016r. (po tej dacie akta sprawy nie obrazują wielkości egzekwowanych alimentów) oraz podanej we wniosku z dnia 21 czerwca 2017r. Dowodowe zweryfikowanie, o jaką wysokość egzekwowanych alimentów w obu postępowaniach skarżący domagał się pomniejszenia swego dochodu pozwoli usunąć wątpliwość w tym zakresie. Przy czym dla tożsamości stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia wysokość dochodu skarżącego (eksponowana uzasadnieniu decyzji), a w konsekwencji pośrednio kwotą finansowa, w jakiej J. B. jest zobligowany do partycypowania w kosztach odpłatności za pobyt w DPS, choć najprawdopodobniej było to inspiracją do złożenia wniosków i właściwe oddawało intencję skarżącego. Choć – jak wspomniano – faktem prawotwórczym, relewantnym dla stanu faktycznego w niniejszej sprawie jest rozmiar, o jaki skarżący chciał pomniejszyć swój dochód, czyli wysokość egzekwowanych zaległych alimentów. Wyjaśnienia wymaga również okres, w którym dochód miałby być pomniejszony. W wskazanym okresie Kolegium przedsięweźmie inicjatywę dowodową, a ustaliwszy, że mamy do czynienia z tożsamością stanu faktycznego – w rozumieniu powyżej zdefiniowanym - w obu postepowaniach Kolegium uchyli decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie w przedmiocie ponownego pomniejszenia dochodu o zaległe alimenty, jako ab initio bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 61a k.p.a., przy czym ową uzasadnioną przyczyną jest powaga rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak dowodu na rzeczoną tożsamość obu spraw czynił stwierdzenie nieważności skarżonych decyzji co najmniej przedwczesnym. Zaniechanie inicjatywy dowodowej w tym niezmiernie istotnej części postpowania wyjaśniającego stanowiło naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., tym bardzie, że dostrzegł to organ I instancji podając w uzasadnieniu swej decyzji, że "od dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia"[...]" zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny nie uległ zmianie. Zatem uzasadnienie decyzji nr "[...]" jest aktualne w przedstawieniu argumentów określających stan sprawy", choć także nie wyciągnął z tej okoliczności adekwatnego wniosku w aspekcie losu postępowania. Z tej też przyczyny Sąd uznał, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie, winien dokonać wnikliwej analizy i raz jeszcze ocenić, czy sprawa niniejsza jest tożsama pod względem przedmiotowym w zakresie tożsamości stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięć i podmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją organu I instancji z dnia "[...]". Winien przy tym wziąć pod uwagę powyżej przedstawione stanowisku Sądu. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.