II SA/Ol 874/05

Dnia 7 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wójt Gminy J. wydał dnia "[...]" r. na rzecz A. T. i J. S. decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami na działce nr "[...]" w G. gm. J. Decyzją z dnia "[...]" r. Starosta O. przeniósł w/w decyzją Wójta Gminy J. na rzecz Spółki z o.o. A w O. Wnioskiem z dnia 8 lipca 2005 r. w/w Spółka wystąpiła do Starosty O. o zmianę decyzji z dnia "[...]" r. zgodnie z załączonym projektem zamiennym. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Starosta O. zawiesił postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w G., do czasu wyjaśnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wątpliwości, odnośnie realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, przeniesionym na rzecz Spółki z o.o. A decyzją z dnia "[...]" r. Na postanowienie o zawieszeniu Spółka z o.o. A wniosła zażalenie do Wojewody twierdząc, iż zwrócenie się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli i zawieszenie postępowania, było nieuzasadnione prawnie, zbędne i nadmiernie uciążliwe dla inwestora. Wojewoda postanowieniem z dnia "[...]" r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, stwierdzając, że: Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od ustalenia prawdy obiektywnej czyli stanu faktycznego (art. 7 kpa). Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji analizując zebrane dokumenty związane z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego stwierdził, iż konieczne jest sprawdzenie istotnych spraw (np. etapu realizacji inwestycji, której dotyczyła pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę), zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli na budowie, zawieszając postępowanie do czasu dokonania ustaleń przez ten organ. O przeprowadzeniu określonego dowodu decyduje organ prowadzący postępowanie, a za dowód w postępowaniu administracyjnym służy wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponieważ zgodnie z art. 81a ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają uprawnień do kontrolowania budowy, ustaleń mógł dokonać PINB zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Zatem w ocenie Wojewody nie można uznać, że zawieszenie postępowania było nieuzasadnione lub niezgodne z prawem. Na postanowienie Wojewody Spółka z o.o. A wniosła skargę, wnosząc o uchylenie tego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Starosty O., bądź o stwierdzenie nieważności powyższych postanowień. W skardze zarzucono: - Naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od rezultatu ustaleń w drodze czynności faktycznych nie przewidzianych w tym przepisie, a mianowicie od ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego; - Naruszenie art. 97 ust. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - kontroli dokonanej przez organ nadzoru budowlanego w zakresie etapu realizacji na jakim znajduje się budowa; - Naruszenie art. 100 § 1 kpa w szczególności przez przyjęcie, iż ustalenia faktyczne dokonane przez organ nadzoru budowlanego w związku z zawiadomieniem organu administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania, są zagadnieniem wstępnym w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; - Naruszenie art. 12 § 1 kpa w szczególności poprzez bezzasadne wydłużanie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez podejmowanie działań nie opartych na obowiązujących przepisach, tj. nie wynikających z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 97 ust. 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dodatkowo podając, że: Przedstawiony do zatwierdzenia projekt zamienny dotyczy w zasadzie zupełnie innego budynku, dlatego organ I instancji mógł mieć wątpliwości co do możliwości jego zatwierdzenia. Ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do kontrolowania budowy, zwrócił się o wyjaśnienie kwestii do organu nadzoru budowlanego, który takie kompetencje posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który to stanowi, że organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem rozstrzygnięcie o zasadności skargi zależy od tego, czy dokonanie ustalenia na jakim etapie jest budowa domu jednorodzinnego, którego dotyczy projekt zamienny, jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy za względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (tak B. Adamiak i J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego – Wydawnictwo C.H. Beck wydanie 7 str. 444). Starosta Powiatowy zawiesił postępowanie po to, aby PINB dokonał ustalenia na jakim etapie jest budowa. Nie jest to zagadnienie prawne lecz ustalenie stanu faktycznego, a do tego zobowiązany jest w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przyjmując, że ustalenie etapu budowy jest niezbędne do wydania decyzji, nie sposób zgodzić się, że ustalenia tego może tylko dokonać PINB i to w odrębnym postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy art. 81a ustawy - Prawo budowlane nie stoi na przeszkodzie do tego, aby tych ustaleń dokonały organy administracji architektoniczno-budowlanej. Przede wszystkim trudno jest dociec skąd organ I instancji przedsięwziął wątpliwości co do tego na jakim etapie jest budowa. Organ, jeżeli uznał że należy tę kwestię ustalić, w pierwszym rzędzie powinien zażądać wyjaśnień w tym zakresie od skarżącej Spółki, od której zapewne uzyskałby informację, że budowy nie rozpoczęto, a nieruchomość nie jest zabudowana. Nawet wówczas gdyby organ uznał wyjaśnienia wnioskodawcy za niewiarygodne, to powinien skorzystać z uprawnień wynikających z przepisu art. 85 § 1 kpa i przeprowadzić oględziny we własnym zakresie. Zatem zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie jest zbędne, niepotrzebnie wydłuża postępowanie narażając inwestora na szkodę, więc zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Co do wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, z tym, że rozstrzygnięcie w tej części utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.