II SA/Ol 874/20

Dnia 19 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z "[...]" Prezydent Miasta A (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 17 ust. 1b, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2 i 4 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: u.ś.r.), odmówił przyznania L. K. (dalej jako: strona lub skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem B. B. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że brat skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale nie da się ustalić od kiedy istnieje ta niepełnosprawność, a skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad nim. Organ I instancji stwierdził, że nie neguje, iż skarżąca sprawuje opiekę nad bratem, który z kolei potrzebuje takiej opieki. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. W odwołaniu wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), w którym uznano, że art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nie określonego wieku ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na powstanie niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowano opiekę, tj. 18 lub 25 rok życia. Nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., która została uznana przez TK w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, za niezgodną z Konstytucją. Kolegium uznało natomiast, że skarżąca jako osoba w dalszym stopniu obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec brata, nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro żyjąca matka B. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to brak jest podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego siostrze osoby niepełnosprawnej, ponieważ to matka może sprawować taką opiekę. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że jako siostrze osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która zrezygnowała z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad bratem nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, że opieka ta winna być sprawowana przez żyjącą matkę niepełnosprawnego brata, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale jest w podeszłym wieku (85 lat), choruje i sama wymaga opieki, podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej oraz szczególnej opieki - pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie siostry do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji bez rozważenia pełnego materiału dowodowego. W konsekwencji błędne ustalenie, że matka skarżącej może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem, podczas gdy w rzeczywistości nie jest w stanie wykonywać opieki nad niepełnosprawnym, ponadto ze względu na stan zdrowia i podeszły wiek (85 lat) sama potrzebuje pomocy osób trzecich, 3) przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie zgadzając się z zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącą we wniesionej skardze, a Kolegium w odpowiedzi na skargę również zwróciło się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem. Wprawdzie Kolegium - w ramach procedury odwoławczej - nie podzieliło argumentacji organu I instancji, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być data powstania niepełnosprawności. Jednak okoliczność, że skarżąca jako osoba w dalszym stopniu obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, stanowi według Kolegium negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl zaś art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Należy przy tym dodać, że powyższa regulacja (art. 17 ust. 1b) stanowiła przedmiot oceny TK, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b) u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Z unormowań zawartych w art. 17 ust. 1, 1a u.ś.r. wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie są to jednak warunki jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359), dalej jako: "k.r.o.", obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Sąd podziela poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi "w procesie wykładni prawa (...) sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12). W ocenie Sądu, nie powinno wobec tego budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy osoby na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny nie są w stanie opiekować się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji, to zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek opieki prawnie, a nie tylko na zasadzie słuszności, przechodzi na zobowiązanego w dalszej kolejności, w przedmiotowej sprawie – na siostrę. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skoro żyjąca matka B. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to brak jest podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego siostrze osoby niepełnosprawnej, czyli skarżącej. W trakcie postępowania administracyjnego, w odpowiedzi na żądanie organu odwoławczego skarżąca wskazała, że jej matka nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ale posiada II grupę inwalidzką i jest osobą wiekową (85 lat), ma liczne problemy zdrowotne, w tym sercowe. Zaznaczyła, że mama nie zgodziła się na przesłanie dokumentacji medycznej. Skarżąca wskazała, że jej matka, zwłaszcza w czasie panującej epidemii, nie jest w stanie zadbać o siebie, a tym bardziej o syna, nad którym już od 9 lat opiekę sprawuje skarżąca. W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie przyjął automatyczne założenie, że skoro matka B. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to może ona sprawować nad nim opiekę. Kolegium zupełnie nie wzięło pod uwagę jej podeszłego wieku oraz poważnych problemów zdrowotnych (problemy sercowe). Organ odwoławczy zaś posiadał wiedzę o tych okolicznościach. Wobec tego zupełnie nieracjonalne jest przyjęcie założenia, że osoba taka może sprawować opiekę nad swoim synem. Rzeczą naturalną i całkowicie zrozumiałą jest, że osoby w wieku matki skarżącej zazwyczaj w większości przypadków same potrzebują opieki, co wyklucza to aby mogły zajmować się innymi osobami. Dlatego też w tym kontekście literalna interpretacja art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana przez Kolegium, jest niewłaściwa. Zauważyć należy również to, że jeżeli organ odwoławczy uważał, że do rozstrzygnięcia sprawy niezbędna jest dokumentacja medyczna matki skarżącej to sam powinien się o nią zwrócić się , a nie zlecać tego skarżącej. Dlatego też w ocenie Sądu przy uwzględnieniu wieku matki skarżącej oraz licznych jej schorzeń, wynikających również z dokumentacji medycznej dołączonej do skargi, przeszkodą w przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie może być to, że matka skarżącej i osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym bratem, że opiekę tę sprawuje od wielu lat i pobiera obecnie zasiłek dla opiekuna. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523, wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19). W przypadku skarżącej, której przysługuje uprawnienie do zasiłku dla opiekuna, organ winien poinformować ją o możliwości rezygnacji z zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ obecnie nie można dostrzec przeszkód (poza otrzymywaniem zasiłku dla opiekuna), które uniemożliwiałyby skarżącej skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.