II SA/Ol 876/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi L.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 31 października 2006r. L. D. wystąpił do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przedstawionej w załączonej koncepcji. Na wezwanie organu inwestor uzupełnił złożony wniosek wyjaśniając, iż planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie budynku mieszkalno - usługowego na działce nr "[...]", obręb "[...]" w "[...]". Po kilku postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem rozstrzygnięć w sprawie ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" utrzymało w mocy decyzję z "[...]" organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. A w "[...]" na działce nr "[...]" w obrębie "[...]". Jednakże tut. Sąd po rozpatrzeniu skargi L. D. wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009r., II SA/Ol 981/08 uchylił ww. decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że nie do przyjęcia pozostaje twierdzenie organu I instancji, podzielone przez Kolegium, iż w sprawie tej brak jest w analizowanym obszarze obiektów, które umożliwiałyby zabudowę działki inwestora z uwagi na zarzut niezgodności z istniejącą zabudową w zakresie kontynuacji funkcji. W tym kontekście podniesiono, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym, że bezwzględnie jest związany rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granice, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi zaś o parametry techniczne obiektów budowlanych, tj. wysokości budynków, liczby kondygnacji, linii architektonicznej, geometrii dachu to mogą być one ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego przez inwestora. Sąd skonstatował, że stosowne przepisy zmuszają organy do przeprowadzenia analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy przedmiotowej działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż w oparciu o działki sąsiednie, czy też inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, czy też wysokości górnej krawędzi elewacji. W orzeczeniu podniesiono także, że wprawdzie dostrzega się w północno-wschodniej części obszaru analizowanego kompleks szeregowej zabudowy jednorodzinnej, jednakże do wyznaczenia wskaźników powierzchni zabudowy do wielkości działki, szerokości elewacji czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tę zabudowę pominięto. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie przedwczesna jest ocena organów orzekających co do braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w zakresie istnienia zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącego, skoro nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku, a w szczególności z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania w zakresie dopuszczalnych odstępstw wynikających z rozporządzenia w zakresie obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o których mowa w § 4 ust. 4 , § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, kolejne decyzje organu pierwszej instancji odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji były uchylane decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ostatecznie decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" organ pierwszej instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. A w "[...]" na działce nr "[...]". W uzasadnieniu w pierwszej kolejności stwierdzono, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest uznanie, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż nie ma powodów do "innego" wyznaczania parametrów. Podał, że nie ma przepisów, które regulowałyby to zagadnienie, co oznacza, iż osoba uprawniona do wykonania analizy i opracowania projektu decyzji podejmuje takie rozstrzygnięcie w oparciu o wiedzę zawodową. Organ stwierdził, że jej wynik jest jednoznaczny - ustalając warunki jak we wniosku inwestora na działce mógłby powstać jedynie budynek, który miałby wszystkie wskaźniki określane w decyzji ustalone inaczej niż zasady określone w rozporządzeniu. Organ podniósł, że analizując cały kwartał zabudowy jako jednorodnych skalą i gabarytami obiektów, nie znaleziono przesłanek pozwalających na dopuszczenie rozwiązań wyjątkowych. Organ podał, że zabudowa wokół terenu objętego wnioskiem tworzy jednorodny w swoim założeniu - również funkcjonalnie - układ urbanistyczny. Jest to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o uporządkowanych liniach zabudowy, jednolitych gabarytach i funkcji budynków. Analiza wykazała, że zaproponowana we wniosku linia zabudowy jest niezgodna z istniejącą, czytelną linią zabudowy budynków wielorodzinnych nr 1A i 3 przy ul. A. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki znacznie przekracza wskaźniki na działkach sąsiednich, a dysproporcję tę powiększa uwzględnienie terenu faktycznie należącego do SM A i stanowiącego obsługę istniejącej zabudowy. Szerokość elewacji frontowej jest wielokrotnie mniejsza niż szerokość wszystkich budynków w sąsiedztwie. Geometria prostego dachu dwuspadowego w sposób istotny różni się od dachów istniejących wielopłaszczyznowych. Organ stwierdził, że z przeprowadzonej analizy nie wynika możliwość innego kształtowania zabudowy, tak aby możliwa była inwestycja zaproponowana we wniosku. Organ podniósł także, że maksymalne wykorzystanie terenu pod zabudowę jest sprzeczne z ideą zabudowy wielorodzinnej i przepisami jej dotyczącymi. Zdaniem organu widoczna jest dysharmonia zaproponowanych gabarytów, formy i linii zabudowy wśród jednorodnej zabudowy osiedla z lat 90-tych, uzupełnionej nawiązującą do niej zabudową narożnika ulic B i C, a odstąpienie od zasad rozporządzenia byłoby możliwe, gdyby zabudowa w otoczeniu była różnorodna i podlegała dynamicznym przekształceniom. Odwołanie od tej decyzji wniósł L. D.. Organowi pierwszej instancji zarzucił błędną interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś zasady dobrego sąsiedztwa. Odwołujący się podniósł, iż przyjmując szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa w rozpatrywanej sprawie powinna być także brana pod uwagę linia zabudowy, która przebiega od budynku posadowionego na działce nr "[...]", jako wyznaczająca linię zabudowy dla budynków projektowanych przy ul. A. Wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budzące wątpliwości interpretacyjne, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich, w myśl zasady wolności zabudowy. Inwestor podał, że w obszarze analizowanym mogą występować różne parametry, funkcje, cechy i wskaźniki zabudowy, w większości przypadków zróżnicowanie stanowi podstawowy element urbanistycznej charakterystyki danego obszaru, co szczególnie widoczne jest w przypadku obszarów śródmiejskich, gdzie w sposób naturalny występują obok siebie różnorodne, nie tożsame parametry, cechy i wskaźniki zabudowy, funkcje usługowe oraz mieszkalne. Zdaniem odwołującego się planowana inwestycja z pewnością nie narusza dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, w konsekwencji nie można odmówić inwestorowi wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu podniesiono, że skoro w rozporządzeniu możliwe jest wyznaczenie innych parametrów, to w sytuacji gdy można w ogóle odstąpić od ich kontynuacji, to tym bardziej można dopuścić rozwiązanie zbliżone - takie jak zaproponowano w koncepcji architektonicznej inwestora. Odniesiono się także do kwestii wskaźnika wielkości zabudowy, stwierdzając, że dla obszaru objętego analizą wynosi od 0,27 dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, do 0,32 dla zabudowy szeregowej, zaś dla wnioskowanej działki wynosi on 0,42 i zdaniem zainteresowanego żadne przepisy nie stanowią, żeby wskaźnik ten miał być identyczny czy zbliżony do średniego wskaźnika. Podniesiono, że organ przyjął tolerancję szerokości elewacji frontowych do 20%, gdzie wśród analizowanych budynków dochodzi ona do 61,95% między budynkami 1 i 8 oraz, że nie wiadomo na jakiej podstawie organ pobrał do analizy możliwość tolerowania wymiarów szerokości elewacji frontowej do 20%, a nie do 5, 30 czy 50%. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium organ zasadnie przyjął, iż obszar wyznaczony w minimalnych przewidzianych rozporządzeniem granicach jest wystarczający dla przeanalizowania spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, jeśli uwzględnić charakter istniejącej tam zabudowy. Jak wskazał organ w obszarze tym istnieją budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami, co pozwala na przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie występuje kontynuacja planowanej funkcji. Organ wskazał, że obszar analizowany stanowi teren, na którym zrealizowano jednolitą i spójną zabudowę osiedla mieszkaniowego. Nadto Kolegium podniosło, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Ze sporządzonej w toku postępowania przed organem pierwszej instancji analizy wynika, iż w obszarze analizowanym zidentyfikowano czytelną linię zabudowy, tworzoną przez przedłużenie budynków przy ul. A, 1 A i 3 (tj. na działkach nr "[...]"). Podano, że zabudowa jest oddalona od pasa drogowego o 10-16 m. Zasadniczo więc linię zabudowy należałoby ustalić jako przedłużenie linii na działkach sąsiednich, czyli bezpośrednio przylegających z jednej i drugiej strony w stosunku do działki objętej wnioskiem. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym jest jeden budynek wysunięty przed czytelną linię zabudowy, ale najbardziej wysuniętym elementem elewacji zbliżony jest do chodnika przeszło 7m, a do granicy działki ponad 4 m. Budynkiem tym jest ten posadowiony na działce nr "[...]". W tej sytuacji zastosowanie winien znaleźć § 4 ust. 3 rozporządzenia, który nakazuje przyjęcie kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, tj. budynków na działkach "[...]". W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie przyjąć należy, iż wyniki przeprowadzonej analizy nie pozwalają na odstąpienie od przyjętych w rozporządzeniu zasad z tej przyczyny, że zasadniczo wszystkie budynki stanowiące punkt odniesienia dla badania spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, tj. znajdujące się na działkach "[...]" oraz "[...]", mają czytelną i jednorodną linię zabudowy w stosunku do pasa drogowego ul. A, tj. oddalone są od tego pasa o ok. 10-16 m. Analiza mapy stanowiącej załącznik do analizy nie pozwala na przyjęcie, iż którykolwiek z tych budynków zbliżony jest do pasa na odległość choćby przybliżoną do tej przewidywanej przez inwestora. Również budynek na działce nr "[...]", który usytuowany jest do pasa drogowego ul. A szczytem, nie zaś tzw. elewacją frontową, od pasa tego oddalony jest w tej samej odległości co budynki sąsiednie. Jak wskazuje organ pierwszej instancji jedynym budynkiem, który przełamuje tę linię zabudowy jest budynek na działce nr "[...]", który - patrząc od strony ul. A ścianą szczytową od chodnika oddalony jest o ok. 7 metrów. W ocenie Kolegium brak jest możliwości przyjęcia, iż jedynie na podstawie tego budynku istnieje możliwość odstąpienia od czytelnej linii zabudowy w analizowanym obszarze. W pierwszej kolejności nie można pominąć tej okoliczności, iż tzw. elewacja frontowa skierowana jest do ul. Kutrzeby, a budynek ten posadowiony jest na działce narożnikowej. Nade wszystko zaś większość budynków (elewacjami zwróconych do ul. A) ma czytelną i jednorodną linię zabudowy w stosunku do ul. A. W ocenie Kolegium przełamanie tej linii, nawet na podstawie jednego wyjątku, stanowiłoby naruszenie zasady ładu przestrzennego, czytelnego i przejrzystego układu urbanistycznego i zastanej specyfiki terenu. Przeprowadzona w sprawie analiza odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki również wykazuje na brak możliwości przyjęcia kontynuacji w tym zakresie. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 0,27. Z wniosku inwestora wynika, iż powierzchnia zabudowy to 177 m2, zaś powierzchnia działki 442 m2. Dla działki objętej wnioskiem daje to wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,40 (przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy podanej w pierwszych wnioskach, tj. 185 m2 wskaźnik wynosi 0,418). Przyjąć wobec tego należy, iż średni wskaźnik zabudowy dla terenu objętego analizą jest niższy od tego dla projektowanej inwestycji. Ponadto wskazano, że zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to z analizy. Z koncepcji inwestora wynika, iż szerokość elewacji frontowej planowanego budynku ma wynieść do 23 m. Średnia szerokość elewacji frontowej dla tak przyjętych założeń wynosi 57,5 m, zaś przy zastosowaniu określonej w rozporządzeniu tolerancji 20% wynosi 46 m. Kolegium podniosło, że w badanej sprawie nawet jeśli odrzucić budynki o skrajnej szerokości elewacji frontowej tj. nr 8 i 3 (odpowiednio 92 i 80 m), to średnia szerokość elewacji frontowej wyniesie 48-49 m, a z tolerancją do 20% da wynik 38,5-39 m. Jest to więc szerokość istotnie przekraczająca średnią dla obszaru. Organ odwoławczy skonkludował, że w obszarze analizowanym istnieją co prawda budynki mieszkalne wielorodzinne, jednakże analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycja w kształcie określonym we wniosku nie stanowi kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a brak jest podstaw do innego ustalenia wymagań przewidzianych przepisami z tej przyczyny, iż istniejąca w obszarze zabudowa stanowi na tyle zwarty, spójny i czytelny układ przestrzenny i architektoniczny, że wprowadzenie w tym obszarze zabudowy o innych parametrach zakłóciłoby charakterystykę tego układu oraz istniejący tamże ład przestrzenny. Skargę na ww. decyzję, działając przez pełnomocnika, wywiódł L. D., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 1-3 oraz § 4 ust. 4 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, poprzez nieuzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy; naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/01981/08 oraz art. 6,7,8 kpa poprzez nie wyjaśnienie istoty sprawy, pominięcie istotnych przyczyn stanowiących podstawę do wydania decyzji, co było działaniem rażąco sprzecznym z podstawowymi zasadami rzetelnego procesu administracyjnego i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano na błędną i zbyt wąską interpretację pojęcia zasady dobrego sąsiedztwa. Pojęcia sąsiedniej działki nie można w ocenie skarżącego rozumieć jako działki graniczącej z działką, na której znajdować się ma wnioskowana inwestycja. Dokonując zaś interpretacji wynikającego z ustawy obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów, cech oraz wskaźników zabudowy należy również zastosować podobne reguły wykładni (systemowej oraz celowościowej) jak w przypadku interpretacji pojęcia sąsiedztwa. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1. Rzeczą organu zaś nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek, jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego. Organ stwierdził, iż brak jest podstaw do ustalenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem, pomimo, iż jak sam stwierdził w obszarze analizowanym znaleziono obiekt łamiący czytelną linię zabudowy zastanego układu urbanistycznego. Powyższego ustalenia w ocenie skarżącego organ w żaden sposób nie uzasadnił, poza ogólnym stwierdzeniem, iż wyniki analizy nie pozwalają na odstąpienie od przyjętych w rozporządzeniu zasad - jest to oczywiste naruszenie wymogów wynikających z art. 107 p. 1 i 3 kpa. Organ powinien bowiem w sposób szczegółowy wyjaśnić dlaczego nie znalazł przesłanek do wyznaczenia innej linii zabudowy. Ponadto wywody organu odwoławczego w tym względzie zawierają sprzeczność - raz organ stwierdza, że wszystkie budynki stanowiące punkt odniesienia mają czytelną i jednorodną linię zabudowy, a następnie wskazuje, że budynek na działce nr "[...]" wysunięty jest przed tą linię - stąd nasuwa się wniosek, iż w analizowanym obszarze wcale nie występuje taka jednorodna i czytelna linia zabudowy. Strona skarżąca przywołała za wyrokiem tut. Sądu zapadłym na gruncie niniejszej sprawy, że granice, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi zaś o parametry techniczne obiektów budowlanych, tj. wysokości budynków, liczby kondygnacji, linii architektonicznej, geometrii dachu to mogą być one ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego przez inwestora. Ponadto Sąd wskazał, iż nie można uzależniać nowego przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach, w którym prowadzona jest identyczna działalność jak w obiekcie planowanym. Powyższych rozważań i wskazań w ocenie skarżącego organ odwoławczy z całą pewnością nie wziął pod uwagę. Skarżący skonstatował, że w przypadku wnioskowanej inwestycji zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane przez art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskowana inwestycja zaś z pewnością kontynuuje funkcje, cechy, parametry, formę architektoniczną, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu istniejące w otoczeniu (sąsiedztwie urbanistycznym), jak również spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5. Poza tym nawet gdyby przyjąć, że parametry inwestycji wskazane we wniosku nie odpowiadają wymogom wskazanym w rozporządzeniu, to z całą pewnością należałoby zastosować dopuszczalne odstępstwa wynikające z tego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przede wszystkim należy podnieść, że organ dokonał prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego wokół terenu wskazanego we wniosku, wyznaczając tą odległość na 96 m jako trzykrotność szerokości frontu działki, wynoszącej 32 m. Zakreślony teren obejmuje jednolity obszar zabudowy wielorodzinnej pomiędzy ulicami A, B i C. Na gruncie przedmiotowej sprawy kwestiami spornymi między organami a skarżącym są linia zabudowy projektowanej inwestycji, jej szerokość elewacji frontowej oraz wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia linii zabudowy zamierzonej inwestycji należy wskazać na § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ze sporządzonej w toku postępowania przed organem pierwszej instancji analizy wynika, iż w obszarze analizowanym zidentyfikowano czytelną linię zabudowy, tworzoną przez przedłużenie budynków przy ul. A 1 A i 3 (tj. na działkach nr "[...]"). Zasadniczo więc linię zabudowy należałoby ustalić jako przedłużenie linii na działkach sąsiednich, czyli bezpośrednio przylegających z jednej i drugiej strony w stosunku do działki objętej wnioskiem. Badając linię zabudowy całego analizowanego obszaru trzeba dojść do wniosku, że jest ona niemalże jednolita, gdyż budynki znajdujące się na rzeczonym obszarze oddalone są od 10 do 16 metrów od drogi. Wyjątek stanowi jedynie budynek narożny, usytuowany na działce nr "[...]" bokiem do linii zabudowy, jednakże nawet ten budynek oddalony jest o 7 m od pasa drogowego i dodatkowo skierowany jest szczytem budynku, nie zaś jego frontem do ul. A. Skarżący wskazał jeszcze na rozprawie przed tut. sądem na budynki na działkach nr "[...]", które nie mają ustalonej jednolitej linii zabudowy. Faktycznie budynek posadowiony na działce nr "[...]" jest oddalony od drogi w odległości nieco mniejszej niż pozostałe nieruchomości, jednakże jest to odległość około 8 m, a przy tym budynek ten znajduje się po drugiej stronie drogi niż obiekt projektowany przez skarżącego, którego umiejscowienie przewidziano jedynie na ok. 5 m od nowo zaprojektowanego chodnika w pasie drogowym (karta 68 akt administracyjnych). Charakterystyczne dla analizowanego terenu jest to, że pozostałe budynki zwrócone w kierunku ul. A mają bardzo jednolitą, niemal identyczną linię zabudowy w stosunku do tej ulicy, co tworzy spójny i harmonijny układ przestrzenny. Oddalenie linii zabudowy od drogi pozwala na umiejscowienie pasa zieleni oraz ewentualnych miejsc parkingowych. Rację ma więc Kolegium zakładając, że przełamanie tej linii, stanowiłoby naruszenie zasady ładu przestrzennego, czytelnego i przejrzystego układu urbanistycznego oraz zastanej specyfiki terenu. Organy nie przeanalizowały natomiast znajdującej się w pobliżu zabudowy szeregowej, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż ciąg tzw. domków szeregowych w żaden sposób nie łamie jednolitej linii zabudowy analizowanego obszaru. Nie można również mówić o możliwości zastosowania w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z przedmiotowej analizy nie wynika bowiem taka możliwość. Zgodzić się należy z Kolegium, że podstawą do odstąpienia co do linii zabudowy byłaby taka sytuacja, gdy budynki w obszarze analizowanym byłyby posadowione w zdecydowanie różnej odległości od pasa, tj. każdy z nich miałby różną linię zabudowy i wówczas stanowiłoby to charakterystykę danego obszaru, co jednak nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Odnosząc się natomiast do spornego zagadnienia szerokości elewacji frontowej przedmiotowej inwestycji, trzeba odwołać się w pierwszej kolejności do § 6 rzeczonego rozporządzenia, który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Stosownie do ust. 2 § 6 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z unormowania tego, stanowiącego zasadę dla ustalania szerokości elewacji frontowej wynika, że w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. Z planu inwestora wynika, iż szerokość elewacji frontowej planowanego budynku ma wynieść do 23 m. Organ w analizie podał, że budynek nr 1 (działka "[...]") ma szerokość elewacji frontowej 35 m, nr 4 (dz. nr "[...]") ma 36 m, nr 6 (dz. nr "[...]") ma 57 m, nr 8 (dz. nr "[...]") ma 92 m, nr 10 (dz. nr "[...]") ma 54 m, nr 5 (dz. nr "[...]") ma 46 m, nr 3 (dz. nr "[...]") ma 80 m, a nr 1A (dz. nr "[...]") ma 60 m. Średnia szerokość elewacji frontowej - rozumianej jako szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, tj. tej jej części, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 6 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia) - dla tak przyjętych założeń wynosi 57,5 m, zaś przy zastosowaniu określonej w rozporządzeniu tolerancji 20% wynosi 46 m. Organ I instancji dokonując tych obliczeń wprawdzie pominął przy tym budynek nr 7 na działce "[...]", jednak szerokość elewacji frontowej tego budynku wynosi w przybliżeniu ok. 60 m więc w żaden sposób pominięcie tego obiektu nie zawyżyło liczonej średniej. Słusznie organ II instancji zauważył, że w badanej sprawie nawet jeśli odrzucić budynki o skrajnej szerokości elewacji frontowej tj. nr 8 i 3 (odpowiednio 92 i 80 m), to średnia szerokość elewacji frontowej wyniesie 48-49 m, a z tolerancją do 20% da wynik 38,5-39 m, co prowadzi do wniosku, że projektowany budynek jest w sposób znacząco węższy od średniej dla analizowanego obszaru. Mało tego, nawet gdyby przyjąć szerokość elewacji frontowej najwęższego budynku z tolerancją 20% (szerokość 28 m), to i tak byłby on szerszy od projektowanej inwestycji skarżącego. Z tych względów słusznie Kolegium przyjęło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwala na przyjęcie, iż możliwym jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, na terenie zastanym przez inwestora, o tak spójnych cechach zabudowy. Przeprowadzona w sprawie analiza odnośnie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki również wykazuje brak możliwości przyjęcia kontynuacji w tym zakresie. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 0,27. Z wniosku inwestora wynika, iż powierzchnia zabudowy to 177 m2, zaś powierzchnia działki 442 m2. Dla działki objętej wnioskiem daje to wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,40 (przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy deklarowanej w poprzednich wnioskach czyli 185 m2 wskaźnik wynosi 0,418). Nie ulega zatem wątpliwości, że średni wskaźnik zabudowy dla terenu objętego analizą jest niższy od tego dla projektowanej inwestycji. Ze względu na przedstawiony wskaźnik zabudowy znacząco odbiegający od wskaźnika nowej zabudowy, rację ma organ II instancji, że nie można przyjąć, aby w stanie istniejącym w obszarze analizowanym zaistniały podstawy do ustalenia innego wskaźnika zabudowy, niż średni dla obszaru analizowanego. Wówczas bowiem nowa zabudowa będzie odbiegała w sposób znaczący analizowanym parametrem od zastanej zabudowy na badanym obszarze. Co do przeprowadzonej przez organy analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu trzeba stwierdzić, że słusznie wzięły one pod uwagę w pierwszej kolejności najbliżej znajdujące się bloki mieszkalne wielorodzinne, których linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, jak wykazano, są znacząco różne od projektowanej inwestycji. Nawet dokonując zestawienia wspomnianych cech zabudowy z cechami zabudowy wskazywanych przez skarżącego budynków szeregowych trzeba dojść do wniosku, że zabudowa w segmencie szeregowym jest zbliżona zarówno w swojej linii zabudowy, jak i szerokości elewacji frontowej, a także wskaźnika powierzchni zabudowy do pozostałych istniejących już budynków. Tego zaś w żaden sposób nie można powiedzieć o projektowanej inwestycji. Wydaje się, że główną przyczyną takiego stanu rzeczy, uniemożliwiającą sprostanie wymogom zawartym w przywołanych regulacjach rozporządzenia jest powierzchnia działki inwestycyjnej, która przez swoje niewielkie rozmiary w drastyczny sposób ogranicza zamierzenia inwestycyjne skarżącego. Przedstawiony zaś przez inwestora projekt wraz z zaproponowanymi parametrami tej zabudowy tak znacząco odbiega od dotychczasowych parametrów zabudowy pozostałych budynków, że nie pozwala na uczynienie wobec niego odstępstw. Trzeba w tym kontekście zgodzić się ze skarżącym, że tut. Sąd w zapadłym na gruncie niniejszej sprawy wyroku podniósł, że organ nie jest związany poszczególnymi parametrami technicznymi opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granice, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi zaś o parametry techniczne obiektów budowlanych, tj. wysokości budynków, liczby kondygnacji, linii architektonicznej, geometrii dachu, to mogą być one ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego przez inwestora. Jednakże jak wynika z akt sprawy skarżący nie zamierzał modyfikować parametrów swojego zamierzenia inwestycyjnego i tak na przykład już w piśmie z dnia 22 listopada 2007r. skierowanym do Urzędu Miasta Wydział Architektury (akta adm., k. – 29) potwierdził dotychczasowe parametry zabudowy, nie chcąc ich zmieniać. Pismo to skarżący wystosował m.in. w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 12 listopada 2007r., w którym wprost wskazano inwestorowi, że jego projekt nie spełnia wymogów obowiązujących przepisów. Następnie pismem z dnia 24 marca 2010r. (akta adm., k . – 159) wystosowanym już po wydaniu wyroku przez tut. Sąd (z dnia 15 kwietnia 2009r., II SA/Ol 981/08) pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko, iż strona nie dokonuje modyfikacji swojego wniosku w sprawie. Wobec wyraźnego stanowiska skarżącego w tej kwestii trudno przyjąć, że organ mógł modyfikować elementy wniosku, którymi nie był związany zgodnie z przywołanym wyrokiem Sądu. Ponadto wskazać należy, że ze względu na rozmiary działki inwestora trudno modyfikować wniosek odnośnie parametrów budynku. Projektowany budynek bowiem zabudowuje działkę do granic możliwości wynikających z Prawa budowlanego. W tej sytuacji trudno mówić np. o odsunięciu budynku od pasa drogowego, gdyż jest to fizycznie niemożliwe, budynek ma się bowiem znajdować w odległości 3 m od granicy po drugiej stronie działki. Podobnie nie można zmniejszyć powierzchni zabudowy. Ewentualne zmniejszenie np. szerokości budynku spowoduje wprawdzie zmniejszenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i zbliżenie jej do powierzchni zabudowy na analizowanym terenie, ale spowoduje także zwiększenie dysproporcji odnośnie szerokości elewacji frontowej. Odnosząc się zaś do wskazanego w wyroku z dnia 15 kwietnia 2009r. tut. Sądu i przywołanego w skardze obowiązku przeprowadzenia przez organy analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy przedmiotowej działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż w oparciu o działki sąsiednie, czy też inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, podkreślić trzeba, że z przeprowadzonej analizy nie wynika możliwość ustalenia odmiennych współczynników, tym samym nie jest możliwe ustalenie w stosunku do spornej inwestycji wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też zasadnym argumentem prawnym w sprawie twierdzenie skarżącego, że plan miejscowy obowiązujący do 2003r. umożliwiał mu dokonanie projektowanej zabudowy. Wyjaśnić trzeba skarżącemu, że aktualnie warunki zabudowy na obszarze projektowanej inwestycji mogą być formułowane w decyzji wydawanej w oparciu o stosowne przepisy a nie plan miejscowy, który już nie obowiązuje. Reasumując, przedstawiony przez skarżącego projekt zagospodarowania i zabudowy jego działki nr "[...]", obręb "[...]" w "[...]" narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ nie pozwala na kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej i intensywność wykorzystania terenu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.