II SA/Ol 876/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Reszlu z dnia 24 maja 2018 r. nr LVI/375/2018 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 11 ust. 1 i 2 , § 20, § 21 ust. 2 pkt 1, § 22 ust. 2, § 23 ust. 2 i 3, 24 ust. 2 i § 29 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały . Rada Miejska w Reszlu w dniu 24 maja 2018 r. podjęła uchwałę Nr LVI/375/2018 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwanego dalej: "Regulaminem". Uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 z późn. zm.), dalej jako: "u.z.z.w.". W skardze, złożonej na powyższą uchwałę do tut. Sądu, Prokurator Rejonowy w Kętrzynie wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do tej uchwały w części dotyczącej § 11 ust. 1 i 2 w zakresie, w jakim ogranicza możliwość złożenia pisemnego oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy za wypowiedzeniem wyłącznie do złożenia tego oświadczenia w siedzibie przedsiębiorstwa lub przesłania go listem poleconym. Ponadto, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 20 Regulaminu w zakresie, w którym ogranicza możliwość złożenia wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wyłącznie przez osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości. Zdaniem Prokuratora, stwierdzenie nieważności powinno objąć także § 21 ust. 2 pkt 1 Regulaminu w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. W ocenie Prokuratora, niezgodne z prawem są również postanowienia § 22 ust. 2, § 23 ust. 2 i 3, § 29 ust. 2 oraz § 24 ust. 2 w zakresie, w którym przepis ten uzależnia przystąpienie do odbioru przyłącza od dokonania wcześniejszego odbioru urządzeń wybudowanych zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci wydanymi przez przedsiębiorstwo. W ocenie Prokuratora, w treści uchwały znajdują się zapisy sprzeczne z treścią u.z.z.w., która stanowiła podstawę prawną jego uchwalenia jako aktu prawa miejscowego. Organy władzy publicznej działają zaś, w myśl postanowień art. 7 i 94 Konstytucji RP, na podstawie i w granicach prawa i ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym, przekroczenie przez Radę przyznanej jej delegacji ustawowej, polegające na przyjęciu w uchwale zapisów sprzecznych z ustawą, stanowi istotne naruszenie ustawy zasadniczej. Zdaniem skarżącego, zakwestionowane postanowienia § 11 ust. 1 i 2 i § 29 ust. 2 Regulaminu pozostają w sprzeczności z regulacjami zawartymi w art. 60 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Treść § 20 Regulaminu jest zaś sprzeczna z art. 19 ust. 5 pkt 2, art. 2 pkt 3 i art. 6 ust. 1, 2 i 4 u.z.z.w. Postanowienia § 21 ust. 2 pkt 1 są zaś niezgodne z art. 19a ust. 4 u.z.z.w., a § 22 ust. 2 Regulaminu jest niezgodny z ar. 19a ust. 7 u.z.z.w. Prokurator podniósł też, że § 23 ust. 2 i 3 Regulaminu jest niezgodny z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., a § 24 ust. 2 – z art. 19a ust. 9 u.z.z.w. W odpowiedzi na skargę, organ stwierdził, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uznało zarzuty za zasadne, ale organ nie mógł, ze względu na sytuację epidemiologiczną i związane z tym ograniczenia, w ramach autokontroli dokonać zmian Regulaminu w terminie 30 dni od wpływu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W rozpoznawanej sprawie należy w pełni podzielić zarzuty Prokuratora, dotyczące niezgodności z prawem postanowień § 11 ust. 1 i 2, § 20, § 21 ust. 2 pkt 1, § 22 ust. 2, § 23 ust. 2 i 3, § 24 ust. 2 i § 29 ust. 2 Regulaminu. Zaskarżona uchwała powinna realizować, powołaną w jej podstawie prawnej, delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne kwestie, niż w nim wymienione. Nie jest do bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że nie mają podstaw prawnych postanowienia § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu. Organ nie ma bowiem podstaw prawnych do dokonywania zastrzeżenia, że wypowiedzenie umowy musi być złożone w siedzibie przedsiębiorstwa lub przesłane listem poleconym. Jak słusznie wskazał skarżący – zgodnie z art. 6 ust. 1a u.z.z.w. - do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, które będą też miały zastosowanie w przypadku rozwiązania umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Zgodnie zaś z art. 60 Kodeksu cywilnego - z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, ze postanowienia § 11 ust. 1 i 2 w sposób istotny naruszają prawo. Zaznaczyć też należy, że prawa i obowiązki stron umowy powinny zostać określone w tej umowie – art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. W sprzeczności z prawem pozostają również postanowienia § 20 Regulaminu, zgodnie z którymi z wnioskiem o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci. Przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. art. 6 ust. 4 u.z.z.w. zgodnie z którym - umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, Rada Miejska w Reszlu, uchwalając powyższe postanowienia Regulaminu, dopuściła się modyfikacji przepisów ustawowych, co jest niedopuszczalne i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 20 Regulaminu. Analogiczny zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 u.z.z.w. dotyczy postanowień § 21 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, zgodnie z którym - do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. Jeżeli bowiem umowa może być zawarta osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to brak jest też uzasadnienia dla ograniczenia możliwości złożenia wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjne do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, jeśli ustawa nie zawiera takiego ograniczenia, a umowa o dostawę wody może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Należy podzielić także stanowisko Prokuratora, że bez podstawy prawnej Rada uchwaliła § 22 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym warunki przyłączenia są ważne trzy lata od dnia ich określenia. Zgodnie bowiem z art. 19a ust. 7 u.z.z.w. - warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne są ważne przez okres 2 lat od dnia ich wydania. Tym samym, postanowienia § 22 ust. 2 pozostają w sprzeczności z przepisem ustawy i w związku z tym należało stwierdzić ich nieważność. W sprzeczności z prawem pozostają również postanowienia § 23 ust. 2 i 3 Regulaminu, które uprawniają przedsiębiorstwo do odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej nowego odbiorcy jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych (ust. 2),lub jeżeli przyłączenie spowoduje obniżenie poziomu usług w stopniu takim, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług (ust. 2). Zapisy te pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.z.z.w. W myśl art. 5 ust. 1 u.z.z.w. - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 tej ustawy - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepisy ustawy nakładają więc na przedsiębiorstwo określone obowiązki, z którymi w sprzeczności nie mogą pozostawać postanowienia Regulaminu. W sprzeczności z prawem pozostaje też § 24 ust. 2 Regulaminu, poprzez uzależnienie przystąpienia do odbioru przyłącza od dokonania wcześniejszego odbioru urządzeń wybudowanych zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci wydanymi przez przedsiębiorstwo. Wskazać tu należy na postanowienia art. 19 ust. 9 u.z.z.w, zgodnie z którymi - warunkiem dokonania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, wykonanego zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci wydanymi przez to przedsiębiorstwo, nie może być uzyskanie pozwolenia na budowę albo dokonanie zgłoszenia robót budowlanych, jeżeli nie są one wymagane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Należy podzielić również zarzuty Prokuratora dotyczące postanowień § 29 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którymi – reklamacje dotyczące ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości opłaty za usługi wnoszone są na piśmie osobiście przez zainteresowanego w siedzibie Przedsiębiorstwa, listem poleconym. Postanowienia te pozostają w sprzeczności ze wskazanym wyżej art. 60 Kodeksu cywilnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.