II SA/Ol 878/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. P., P. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pawilonu handlowego oddala skargę. Decyzją z dnia 30 maja 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji" lub "PINB"), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako: K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie pawilonu handlowego "[...]". W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że na wniosek "[...]" (dalej jako "skarżący"), wszczęto postępowanie w przedmiocie rozbiórki opisanego wyżej obiektu handlowego – kiosku warzywniczego. W toku postępowania ustalono, że w pasie drogowym w pobliżu skrzyżowania ulic "[...]", znajduje się wolnostojący pawilon handlowy o konstrukcji drewnianej i wymiarach: "[...]". Usytuowany jest on w odległości "[...]" m od krawędzi jezdni w ul. "[...]", a odległość od wybudowanego w 2015 r. "[...]" budynku usługowo-mieszkalnego z jednej strony wynosi "[...]" m, a drugiej strony "[...]" m. "[...]" - właścicielka przedmiotowego pawilonu handlowego oświadczyła, że obiekt ten został wybudowany przez "[...]" na podstawie pozwolenia na budowę nr "[...]" z dnia 10 czerwca 1986 r., wydanego przez Urząd Miasta i Gminy w "[...]". Ponadto oświadczyła, że jest właścicielką tego pawilonu od 1995 r. i od tego czasu nie był on rozbudowywany, nadbudowywany ani przebudowywany. PINB podał, że wymiary i lokalizacja kiosku są zgodne z danymi zawartymi w operacie technicznym wytyczenia oraz pomiaru powykonawczego kiosku warzywniczego. Powołując się na pismo Starosty "[...]" z dnia 24 marca 2017 r., PINB stwierdził ponadto, że pozwolenie na budowę z dnia 10 czerwca 1986 r., nie dotyczy obiektu tymczasowego, wobec czego brak było możliwości wydania nakazu rozbiórki legalnie wybudowanego pawilonu handlowego. W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji odwołujący się zarzucili, że organ nadzoru budowlanego nie przeanalizował obowiązujących w dacie budowy kiosku przepisów prawnych i nie zwrócił się o inne dokumenty, które stanowiły podstawę do wydania pozwolenia na jego budowę. Zakwestionowali stanowisko Starosty "[...]" zawarte w piśmie z dnia 24 marca 2017 r., zarzucając, że organ ten powołał wybiórczo przepisy prawa budowlanego, nie przeanalizował innych przepisów prawa, a ponadto zmienił stanowisko, gdyż w piśmie z dnia 21 grudnia 2015 r. uznał przedmiotowy obiekt za tymczasowy. Wskazali, że pojęcie "tymczasowe budynki" zostało zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62) i wywiedli że z treści pozwolenia na budowę i oznaczenia obiektu jako "kiosk "[...]"" wynika, że sporny obiekt był tymczasowy. Skarżący stwierdzili również, że pozwolenie na budowę nr "[...]" nie dowodzi, że obecnie przedmiotowy obiekt posiada umocowanie prawne do dalszego istnienia. Zarzucili, że PINB pominął, że ten pawilon został usytuowany w pasie drogowym ul. "[...]", a jego wzniesienie miało charakter tymczasowy. Podnieśli, że art. 35 ust. 1 i 3 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprowadzają ograniczenia w lokalizacji obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Wywiedli, że ówczesny organ zarządzający drogą - Burmistrz Miasta "[...]" - musiał wyrazić zgodę na lokalizację w pasie drogowym tylko tymczasowego obiektu budowlanego. Zrzucili, że pomimo tego PINB nie zwracał się do Burmistrza z zapytaniem, czy pozwolenie dotyczyło stałego, czy tymczasowego obiektu budowlanego. Wskazali ponadto, że termin rozbiórki obiektu tymczasowego może wynikać także z ograniczenia czasowego dysponowania terenem na cele budowlane, co również nie zostało zbadane przez organ pierwszej instancji. Podali też, że obiekt budowlany, którego są współwłaścicielami, został wybudowany zgodnie z koncepcją zabudowy pierzei ul. "[...]", która nie przewiduje istnienia żadnego kiosku czy pawilonu handlowego zlokalizowanego przed budynkiem. PINB powinien więc ustalić, jaka jest koncepcja zabudowy tej ulicy i dlaczego nie został w niej uwzględniony sporny kiosk. W ocenie odwołujących się, organ powinien był także zbadać treść planu realizacyjnego z dnia 10 czerwca 1986 r., w oparciu o który wydano pozwolenie na budowę spornego kiosku. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2017 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowy kiosk powstał zgodnie z decyzją nr "[...]", udzielającą pozwolenia na budowę z dnia 10 czerwca 1986 r. i zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania m. Morąga zatwierdzonym dnia 27 października 1977 r. przez MG Radę Narodową oraz planem realizacyjnym z dnia 10 czerwca 1986 r. zatwierdzonym przez Urząd Miasta i Gminy "[...]". Stwierdził, że sporny obiekt został wybudowany legalnie, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego budowy. Podkreślił, że pozwolenie na budowę nie dotyczy obiektu tymczasowego, gdyż w tej decyzji nie ma żadnego zapisu świadczącego o tymczasowym charakterze przedmiotowego kiosku, co również zostało potwierdzone pismem Starosty "[...]" z dnia 24 marca 2017 r. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że aktualne wymiary i lokalizacja kiosku warzywnego są zgodne ze stanem opisanym w operacie technicznym wytyczenia oraz pomiaru powykonawczego sporządzonym w dniu 25 września 1986 r. Ponadto, właścicielka przedmiotowego pawilonu handlowego oświadczyła, że nie był on rozbudowywany, nadbudowywany ani przebudowywany i wykonywane były jedynie prace modernizacyjne w postaci ocieplenia budynku i remontu elewacji, co zostało zgłoszonego Starostwa "[...]" w dniu 6 maja 2014 r. Poza tym, wymieniono stolarkę okienną, a pawilon w trakcie jego użytkowania poddawany jest bieżącej konserwacji i naprawom. Mając powyższe na uwadze, WINB stwierdził, że brak jest możliwości wydania nakazu rozbiórki legalnie wybudowanego pawilonu handlowego. Na marginesie dodał, że pawilon został wybudowany znacznie wcześniej, niż sąsiadujący z nim budynek, którego właścicielami są skarżący. Ewentualne kwestie dotyczące stanu technicznego omawianego budynku mogą być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Mimo zastrzeżeń co do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia tej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego polegała na braku możliwości wydania decyzji i stwierdził, że zebrany materiał dowodowy dał podstawę do merytorycznego zakończenia - umorzenia postępowania w sprawie zbadania legalności pawilonu handlowego. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżący powtórzyli zarzuty i wywody zawarte w odwołaniu, o tymczasowym, zdaniem skarżących, charakterze spornego obiektu. Podali ponadto, że toczy się postępowanie w sprawie odmowy udzielenia przez Powiatowy Zarząd Dróg w "[...]" zgody na dalszą lokalizację przedmiotowego pawilonu handlowego. Zarzucili, że organy nadzoru nie zwróciły się do zarządcy drogi o wyjaśnienie, na jakiej podstawie udzielono zgody na lokalizację pawilonu i na jaki czas. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 5 października 2016 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu handlowego. Zdaniem skarżących kiosk ten, w świetle przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na jego budowę, a także z uwagi na fakt, że został on posadowiony w pasie drogowym, musiał być wzniesiony jako budynek tymczasowy, wobec czego obecnie powinien zostać rozebrany. Oceny tej nie można podzielić. Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 30 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, z późn. zm.), obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kiosku warzywniczego - roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zawarte były w § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), który nie przewidział takiego zwolnienia dla obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy kiosk został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 czerwca 1986 r., która pozostaje nadal w obrocie prawnym. Podnieść należy, że z faktem wydania decyzji posiadającej przymiot ostateczności (art. 16 § 1 K.p.a.), wiążą się określone następstwa procesowe. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma bowiem podstawowe znaczenie dla stabilizacji, opartych na decyzji, skutków prawnych. Przyjmuje się, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, a wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Decyzja z dnia 10 czerwca 1986 r. została wydana w oparciu o plan przestrzennego zagospodarowania m. "[...]" zatwierdzony dnia 27 października 1977 r. przez MG Radę Narodową oraz zatwierdzony przez Urząd Miasta i Gminy "[...]" plan realizacyjny z dnia 10 czerwca 1986 r. Podkreślić należy, że z treści tej decyzji nie wynika w jakikolwiek sposób, aby przedmiotem pozwolenia na budowę był obiekt tymczasowy. Podnieść też trzeba, że ustalone przez organ pierwszej instancji wymiary i lokalizacja kiosku są zgodne ze stanem opisanym w "Operacie technicznym Wytyczenie oraz pomiar powykonawczy kiosku "[...]"" z dnia 25 września 1986 r., przyjętym do ewidencji ośrodka dokumentacji geodezyjno-kartograficznej w dniu 12 lutego 1987 r. Obiekt ten nie był rozbudowywany, nadbudowywany, czy przebudowywany i wykonano w nim jedynie prace modernizacyjne, to jest ocieplenia i remont elewacji, na podstawie zgłoszenia z dnia 6 maja 2014 r. Zasadnie zatem WINB stwierdził, że wybudowany pawilon handlowy jest zgodny z zakresem inwestycji, objętej powyższym pozwoleniem na budowę. Skoro niesporne jest, że przedmiotowy obiekt został wybudowany legalnie, to tym samym w sprawie nie ma zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w sprawie brak było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego - brak podstaw do orzeczenia o nakazie rozbiórki spornego kiosku. Zasadnie zatem organy obu instancji stwierdziły konieczność umorzenia wszczętego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a. - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Niezasadne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez zaniechanie zbadania przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania powyższego pozwolenia na budowę, to jest przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i przepisów ustawy o drogach publicznych, a także treści zatwierdzonego planu realizacyjnego z dnia 10 czerwca 1986 r. i planu przestrzennego zagospodarowania m. "[...]" zatwierdzonego przez MG Radę Narodową dnia 17 października 1977 r. oraz zaniechanie weryfikowania prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydania pozwolenia na budowę, przez brak ustaleń czy ówczesny zarządca drogi wyraził zgodę na lokalizację tego obiektu i czy brał on pod uwagę tymczasowy charakter tego obiektu. Powyższe zarzuty sprawdzają się w zasadzie do żądania przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę kiosku warzywniczego pod względem faktycznym i prawnym. Jak już wyżej zaznaczono, decyzja o pozwoleniu na budowę tego obiektu jest ostateczna i nie była wzruszona, zarówno w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnymi środkami prawnymi. Funkcjonuje więc ona w obrocie prawnym, zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. Badanie przez organ nadzoru budowlanego tej decyzji i postępowania, w którym została wydana, w aspekcie jej prawidłowości, nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych, gdyż organy nadzoru budowlanego nie posiadają w tym zakresie normatywnego umocowania. Kompetencje tych organów sprowadzają się bowiem, co do zasady, do działań z zakresu inspekcji i kontroli w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego i utrzymania obiektów budowlanych (art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm.). Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę może być jedynie weryfikowana w trybie nadzwyczajnym, prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany, który orzekał w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest więc zgodność wykonanych robot z pozwoleniem na budowę, co w niniejszej sprawie uczyniono, a nie zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której roboty te były wykonywane. Organ nadzoru budowlanego jest bowiem związany zapisami decyzji o pozwoleniu na budowę nawet wówczas, gdy decyzja ta w ocenie organu jest wadliwa. Tym samym, organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji do wypowiadania się w kwestii prawidłowości ostatecznej decyzji, a w dalszej konsekwencji, nie były zobowiązane do dokonywania ustaleń i oceny w zakresie wskazywanym przez skarżących. Bezzasadny jest również zarzut zaniechania zbadania zgodności posadowienia spornego kiosku w świetle ustaleń aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, na którym znajduje się ten obiekt i budynek skarżących. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem utraty przymiotu legalności przez wybudowany, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, obiekt budowlany wyłącznie z uwagi na zapisy uchwalonego po tej dacie planu miejscowego. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest też kwestia prawa do dysponowania przez właścicielkę przedmiotowego kiosku terenem, na którym obiekt ten został posadowiony, na cele budowlane. Okoliczność ta nie przesądza bowiem o braku legalności istniejącego kiosku. Zauważyć należy, że nawet wybudowanie obiektu budowlanego na cudzym gruncie nie stanowi podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego, lecz jest podstawą różnego rodzaju, szczegółowo uregulowanych w prawie cywilnym, roszczeń osoby, której prawa rzeczowe naruszono. Właściwym do rozstrzygania sporów w tej materii jest sąd powszechny. W ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wszystkie istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżących z dnia 5 października 2016 r. okoliczności faktyczne i prawne zostały wyczerpująco i prawidłowo ustalone. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest okoliczność zaniechania wyjaśnienia przyczyn zmiany stanowiska przez Starostę "[...]" odnośnie do charakteru spornego kiosku jako tymczasowy. Obowiązujące przepisy nie przewidują instytucji wykładni orzeczeń wydawanych przez organy administracji, zatem pisma tego organu nie mogły stanowić podstawy oceny tego obiektu budowanego. Jak już wyżej podniesiono, z ostatecznego pozwolenia na budowę wynika wprost, że nie dotyczy ono obiektu tymczasowego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.