II SA/Ol 879/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Polskiej Telefonii na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku UZASADNIENIE: Z przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 3 lipca 2008 r. spółka A, działająca przez pełnomocnika Ł. M., złożyła wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci "[...]" na działce nr "[...]" w miejscowości K. gm. K. Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]" r. odmówił wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, której dotyczył wymieniony wniosek z dnia 3 lipca 2008 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz.717 ze zmianami), powoływanej dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ustawa. Uzasadniając swoją decyzję organ i instancji stwierdził, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1: 1000. Wymóg taki stawia przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie spółka A zaznaczyła teren inwestycji na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 literami ABCD, nie wskazując jednak granic działki, objętej wnioskiem a zaznaczyła jedynie granice części tej działki, co nie może być dla organu wiążące. Organ wskazał, że granice terenu, objętego wnioskiem stanowią granice działki nr ewidencyjny "[...]", w skład której wchodzą grunty rolne klasy III o łącznej powierzchni większej niż 0,5 ha, których zmiana przeznaczenia wymaga zgody właściwego Ministra, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego wydanie decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego nie jest możliwe, ponieważ nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w ocenie Wójta Gminy planowana inwestycja narusza interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" r. wniosła spółka A zarzucając organowi, iż błędnie przyjął, że wniosek dotyczył całej działki o numerze ewidencyjnym "[...]". Zdaniem pełnomocnika odwołującej się spółki wnioskiem objęty był tylko teren części tej działki o powierzchni około 0, 3 ha , oznaczony na mapie literami ABCD, która to nie spełnia warunku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U z 2004 r. Nr 121, poz.1266 ze zmianami). Wobec tego błędne jest stanowisko Wójta Gminy, jakoby nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto spółka zarzucała, że organ I instancji nie wziął pod uwagę treści art. 124 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia27 kwietnia 2001r. prawo o ochronie środowiska ( Dz. U nr 62, poz. 627), który stanowi o "miejscach dostępnych dla ludności" tymczasem pole elektromagnetyczne w planowanej stacji bazowej telefonii mają emitować anteny usytuowane na wysokości 40- 50 m, która dostępna dla ludzi nie jest. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r. utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zwartym obszarem zabudowy jest obszar całej działki, na której ma być zlokalizowania planowana inwestycja a nie tylko ta jej część, która rzeczywiście w wyniku decyzji będzie faktycznie zabudowana. Skoro działka nr ewidencyjny "[...]" obejmuje użytki rolne klasy III o powierzchni powyżej 0,5 ha, to wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie można było ustalić lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ II instancji nie podzielił natomiast stanowiska Wójta Gminy, iż na obecnym etapie postępowania można wykazać, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej naruszy interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania stacji. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2009 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: - nieodpowiednie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - ograniczenie prawa do zabudowy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - rozszerzającą wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez : - pominięcie celowościowej dyrektywy art. 138 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7 art.8 K.p.a., - wyjście poza konstytutywny zakres decyzji administracyjnej tj. rozstrzygniecie ponad istotę sprawy ( art. 104 K.p.a.), - utrwalenie nadużycia przez organ I instancji prawa podmiotowego w procesie orzekania ( art. 6 ust. 1 i art. 26 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) , to jest działania wbrew nakazowi, wynikającemu z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdanie ostatnie, - złamanie konstytucyjnej zasady państwa prawa – art. 7 w związku z art. 87 ustawy zasadniczej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wywodził, iż w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego warunek, o którym m owa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obejmuje zawsze tylko teren objęty wnioskiem, jako obszar planowanej zmiany zagospodarowania, bez względu na to, czy stanowi on kilka działek wydzielonych geodezyjnie, czy też jedną działkę lub tylko jej część. Powołując się na ratio legis przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pełnomocnik skarżącej podnosił, iż nieracjonalna byłaby zmiana przeznaczenia całej wielohektarowej działki rolnej z powodu zamierzonej lokalizacji inwestycji, obejmującej zabudowę zaledwie jej część o powierzchni kilkuset metrów kwadratowych. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów procesowych, pełnomocnik skarżącej wskazał, iż nie jest przekonujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym organ II instancji, opiera swoje rozstrzygnięcie na wyroku sądu administracyjnego, który dotyczy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W piśmie z dnia 15 grudnia 2009 r. skarżąca spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o zasądzenie poniesionych kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż odpowiednie stosowanie przepisu art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, iż inwestycja będzie realizowania na części działki nie przekraczającej 0,5 ha a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ocenie organu II instancji, jeżeli działka o numerze ewidencyjnym "[...]" nie jest objęta zgodą, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to niedopuszczalne jest ustalenie na niej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli podnoszone przez stronę skarżącą. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż ocena merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, poddanego kontroli sądowoadministracyjnej, jest przedwczesna. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie zwróciły uwagi na fakt, iż decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" r. odmawiająca lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci "[...]" na działce nr "[...]" w miejscowości K. gm. K. była kolejną decyzją, zawierającą rozstrzygnięcie o takiej samej treści. Wcześniej ten sam organ wydał tożsame rozstrzygnięcie decyzją z dnia "[...]" r. Do akt administracyjnych dołączone są kserokopie dokumentów, z których wynika, że Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]" r. po rozpoznaniu wniosku spółki A, działającej przez pełnomocnika P. Ł., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci "[...]" na działce nr "[...]" w miejscowości K. gm. K. Na skutek odwołań mieszkańców K. Samorządowe, Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r. uchyliło powyższą decyzję. Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku spółki A, decyzją z dnia "[...]". odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci "[...]" na działce nr "[...]"w miejscowości K. gm. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana na działce, obejmującej grunty rolne III i IV klasy o powierzchni 1,66 ha, przekraczającej areał określony w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zmianami). Wobec tego budowa stacji na tej działce wymaga zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Ponadto, zdaniem Wójta Gminy, planowana inwestycja narusza chronione prawem interesy osób trzecich z uwagi na oddziaływanie pola elektromagnetycznego o wartościach przekraczających dopuszczalny poziom na teren, wykraczający poza teren objęty wnioskiem. Mimo, iż kserokopie wymienionych dokumentów znajdowały się w aktach sprawy, organy pominęły milczeniem kwestie związane z wcześniejszym prowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji tej samej inwestycji na działce o numerze ewidencyjnym "[...]"w K.. Organy skupiły się na rozstrzygnięciu istoty sprawy, wszczętej wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 3 lipca 2008 r., nie czyniąc uprzednich ustaleń, czy załatwienie sprawy w sposób merytoryczny było dopuszczalne. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami), powoływanej dalej jako K.p.a., żądanie strony wszczyna postępowanie administracyjne. Nie oznacza to jednak, że każde wszczęte postępowanie administracyjne musi zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Zachodzą bowiem sytuacje, gdy wydanie takiej decyzji skutkuje nieważnością postępowania. Otóż wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy istnieje przedmiot sprawy, który dotychczas nie został rozstrzygnięty orzeczeniem ostatecznym. Jeżeli w sprawie tej samej osoby ( fizycznej lub prawnej) została już wydana decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, to brak jest prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację wnioskodawcy. W takim przypadku postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w tożsamej sprawie, wcześniej już załatwionej decyzją ostateczną obarczone jest wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie nieważności tak wydanej decyzji. Z uwagi na to, że wniosek spółki A z dnia 3 lipca 2008 r. był kolejnym wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej o tym samym numerze, na tej samej działce, organ orzekający powinien był w pierwszej kolejności ustalić i rozważyć, czy dopuszczalne jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie wniosku w sytuacji, gdy został rozpatrzony wcześniejszy wniosek tej Spółki załatwiony decyzją z dnia "[...]" r. , a więc czy nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej tzw. res iudicata. Było to konieczne tym bardziej, że kserokopia tej ostatniej decyzji dołączona była do akt administracyjnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, korzystając z kompletnych akt administracyjnych sprawy, zakończonej wydaniem decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" r. ustali i rozważy, czy wniosek skarżącej Spółki z dnia 3 lipca 2008 r. oparty był na nowych okolicznościach faktycznych i prawnych , czy też był tożsamy z wcześniejszym wnioskiem, załatwionym ostateczną decyzją organu I instancji z dnia "[...]" r. Organ weźmie pod uwagę, że istnienie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy administracyjnej korzysta z powagi rzeczy osądzonej i stanowi nieusuwalną przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania wszczętego nowym wnioskiem. Należy zaznaczyć, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tożsamość musi dotyczyć podmiotu oraz przedmiotu sprawy tj. treści żądania strony, podstawy faktycznej i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Rzeczą organu będzie więc wyjaśnienie tych okoliczności. Brak ustalenia zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie zasady określonej w art. 7 K.p.a., który zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również art. 77 K.p.a. i art. 80 k.p.a. nakładających obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa prawnego, orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy, stosownie do wyniku sprawy.