II SA/Ol 88/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z 17 października 2023 r. Prezydent Elbląga (dalej jako: "organ I instancji") odmówił S.N. (dalej jako: "skarżący") całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki tj. [...]w Domu Pomocy społecznej ( dalej jako: DPS ). W uzasadnieniu wskazano, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS jest sama mieszkanka, skarżący i dwoje jego rodzeństwa. Skarżący nie reguluje bieżących odpłatności za pobyt matki w DPS, do których został zobowiązany decyzją z 1 sierpnia 2022 r. We wniosku o zwolnienie przedstawione zostały zdawkowe informacje, na podstawie których nie można uznać, że sytuacja skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, co mogłoby się przełożyć na udzielenie ulgi na podstawie art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej jako: u.p.s.). Skarżący winien przedstawić dokumenty, które wskazywałyby na rażące naruszenie przez matkę obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych, co nie zostało uczynione. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1/ art. 64 pkt 7 u.p.s. w zw. z art. 14 u.p.s. i art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego wskutek niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego skutkującego brakiem całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego; 2/ art.61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez przyjęcie, że odwołujący się uzyskuje stały dochód miesięczny w kwocie 7.000 zł., podczas gdy dochód ten nie ma charakteru stałego, a okresowy i nie jest uzyskiwany w każdym miesiącu; 3/ art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz art.61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., poprzez niewyjaśnienie aktualnej sytuacji materialnej rodzeństwa odwołującego się, celem ustalenia ich aktualnych możliwości w zakresie partycypacji w opłatach za pobyt w DPS matki; 4/ art. 75 k.p.a. w zw. z art. 64 pkt 7 u.p.s., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania matki i rodzeństwa wnioskodawcy, na okoliczność wykonywania władzy rodzicielskiej oraz zabezpieczenia przez matkę potrzeb odwołującego się w okresie gdy był on osobą niepełnoletnią. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 4 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest tylko i wyłącznie decyzja z 17 października 2023 r. Nr 497-O/DU-ŚI-BŚ/2023, gdyż tego dnia organ I instancji wydał dwie inne decyzje związane zakresowo z odpłatnością pozwanego za pobyt matki w DPS. Wskazano również, że organ odwoławczy oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonywał będzie wyłącznie na tle brzmienia art. 64 pkt 7 u.p.s., gdyż skarżący na ten przepis się powoływał. Zarzut odnoszący się do braku wyjaśnienia aktualnej sytuacji majątkowej rodzeństwa skarżącego, mógłby być uzasadniony, ale wyłącznie w postępowaniu dotyczącym samej konieczności ponoszenia opłaty za pobyt w DPS. Wysokość osiąganego dochodu zadeklarował skarżący i nie sygnalizował jego zmienności w czasie, a to na osobie ubiegającej się o zwolnienie od ponoszenia opłat spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia okoliczności, które mogą być podstawą zwolnienia. Przepis art. 64 pkt 7 u.p.s. stanowi o rażącym naruszeniu obowiązku alimentacyjnego lub obowiązków rodzinnych. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "rażące", w ocenie Kolegium, uzasadniałoby raczej ocenę omawianego aspektu sprawy o formalne orzeczenia sądów ( lub decyzje organów oparte na kanwie alimentacji ) niż w oparciu o przesłuchanie świadków. Przesłuchanie takie – dokonywane ponadto w odniesieniu do okoliczności sprzed kilkunastu lat – mogłoby skutkować udzielaniem informacji w sposób skrajnie subiektywny, być może nawet sprzecznych ze sobą. W ocenie Kolegium granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, powtórzył zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Wniósł o uchylenie w całości decyzji wydanej przez Kolegium i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zwolnienia z konieczności ponoszenia opłat za pobyt osoby bliskiej w DPS może być art. 64 u.p.s. lub art. 64a u.p.s.. Skarżący ubiegał się o zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w DPS w oparciu o unormowanie określone w pierwszym z tych przepisów. W myśl art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. jest decyzją o charakterze uznaniowym, co wynika z użytego w przepisie sformułowania "można zwolnić". Z tego względu kontrola jej legalności jest dokonywana przez sąd w ograniczonym zakresie. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/20). Ponadto brzmienie przytoczonego przepisu i użycie sformułowania "w szczególności", prowadzą do przekonania, że wymieniony w jego treści katalog sytuacji, w których może dojść do zastosowania całkowitego bądź częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat ma charakter otwarty, co oznacza, że dodatkowo organ może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w przepisie. Muszą to być okoliczności szczególnie uzasadnione i związane z wyjątkową lub trudną sytuacją (rodzinną, osobistą czy majątkową) podmiotu ubiegającego się o zwolnienie (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1575/20). Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organy tylko po części przenalizowały sytuację skarżącego pod kątem przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że w przypadku skarżącego nie występują przesłanki określone w art. 64 pkt 7 u.p.s., (o który oparto wniosek o zwolnienie z opłat), ze względu na fakt niezałączenia żadnych dokumentów dotyczących zmienności swoich dochodów czy rażącego naruszenia obowiązków alimentacyjnych i rodzinnych przez matkę. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że zastosowanie przepisu art. 64 pkt 7 u.p.s. nie jest uzależnione tylko i wyłącznie od przedłożenia określonego dokumentu lub orzeczenia sądu potwierdzających naruszenie obowiązków alimentacyjnych lub obowiązków rodzinnych, bowiem w tym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w szczególności". Z treści art. 64 pkt 7 u.p.s. wynika, że osoba wnosząca opłatę za pobyt mieszkańca w DPS ma wykazać rażące naruszenie przez mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty. Powyższe "wykazanie" nie musi następować wyłączenie na podstawie dokumentów, mając na uwadze treść art. 75 § 1 k.p.a., który dopuszcza jako dowód wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, można to uczynić na podstawie każdego prawnie dopuszczalnego dowodu, w tym także zeznań świadków. Przypomnieć należy, że skarżący już we wniosku o zwolnienie od ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS powoływał się na jej rażące zaniedbania w wykonywaniu obowiązków rodzicielskich. W czasie prowadzonego postępowania, na żadnym jego etapie twierdzeń tych organy nie próbowały uszczegółowić i skonkretyzować, a przecież treść art. 64 pkt. 7 u.p.s. praktycznie nakazuje poczynienie takich ustaleń. Zupełnie niezrozumiałe są twierdzenia organu odwoławczego dotyczące braku potrzeby przesłuchania świadków z uwagi na upływ czasu i możliwe sprzeczności w ich zeznaniach. O tym jak dobrze skarżący, jego rodzeństwo i matka pamiętają okres dzieciństwa i młodości skarżącego nie można przekonać się lepiej niż przez ich przesłuchanie. Również ewentualne sprzeczności w zeznaniach świadków nie mogą uzasadniać zaniechania przeprowadzenia tego dowodu, gdyż rolą organu jest ocena poszczególnych zeznań i wyprowadzenie z nich właściwych wniosków. W konsekwencji powyższego, należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania - przede wszystkim art. 11 k.p.a., tj. zasady przekonywania, w myśl której z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII 665/20). Powyższe niewątpliwie stanowiło także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić powyższe rozważania, w szczególności poczynić próby ustalenia tego w jaki sposób matka skarżącego wywiązywała się z obowiązków rodzinnych wobec skarżącego, a następnie w sposób zrozumiały i logiczny ocenić zgromadzony materiał dowodowy. Ponadto w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, w stopniu mało precyzyjny ustalono kwestię dochodów skarżącego, okoliczność ta z pewnością wymaga uszczegółowienia. W tej sytuacji zrozumiałym jest, że Sąd na obecnym etapie postępowania nie przesądza w żądnym stopniu przyszłego rozstrzygnięcia organów, obecnie z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym żadnego rozstrzygnięcia wykluczyć nie można. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.