II SA/Ol 880/13

Dnia 19 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Cz.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zaliczki alimentacyjnej - oddala skargę. W dniu "[...]" C. K. zwrócił się do Wójta Gminy "[...]" z pismem zatytułowanym "upomnienie", w którym zażądał: "wycofania egzekucji łącznej sumy ponad 9.000 zł", a także zwrotu niesłusznie wyegzekwowanych przez komornika należności przeznaczonych na świadczenia alimentacyjne wraz z odsetkami i kosztami postępowania egzekucyjnego. Wskazał, iż świadczenia alimentacyjne były pobierane bez podstawy, m.in. z uwagi na fakt, iż jego córka L. K. jako osoba uprawniona do alimentów zrezygnowała z nauki i podjęła zatrudnienie za granicą. Wniósł o naprawienie wyrządzonej mu szkody i zadośćuczynienie. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", zwrócił pismo wnoszącemu. W uzasadnieniu wskazał, iż jest organem niewłaściwym, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych zawartych w podaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na skutek złożonego zażalenia - postanowieniem z dnia "[...]", uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy z pisma strony nie wynika w sposób jednoznaczny i precyzyjny czego domaga się wnioskodawca, to obowiązkiem organu administracji jest tak poprowadzić postępowanie, aby wyjaśnić i ustalić rzeczywistą treść żądania. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia "[...]" - z tych samych przyczyn co poprzednio - orzekł o zwrocie podania z dnia "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[..]" uchyliło postanowienie z dnia "[...]" i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium jeszcze raz wskazało, że organ powinien wystąpić do strony o wyjaśnienie treści swego podania i sprecyzowanie żądań, tj. czy domaga się ona wznowienia postępowania z uwagi na wystąpienie nowych faktów (praca za granicą), czy też stwierdzenia nieważności (z uwagi na brak bezskuteczności egzekucji). Następnie działający z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" – Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy społecznej w "[...]" postanowieniem z dnia "[...]" odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawca w dniu "[...]’ oświadczył w siedzibie organu, że domaga się wznowienia postępowania z powodu pojawienia się nowych faktów: podania nieprawdziwych informacji przez byłą żonę w oświadczeniu z dnia "[...]" oraz niesłusznego wypłacenia zaliczki alimentacyjnej obu córkom, które pobierały pieniądze z dwóch źródeł – od komornika i zaliczkę alimentacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło powyższe postanowienie z dnia "[...]" i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium podniosło, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Kolegium wskazało, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wznowienia winien jedynie zbadać, czy podanie z dnia "[...]" (sprecyzowane oświadczeniem z dnia "[...]") wskazuje przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako: k.p.a.) oraz czy został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. Tymczasem organ odmówił wznowienia z przyczyn merytorycznych. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Kierownik GOPS w "[...]" odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]", zmienioną decyzją z dnia "[...]". W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, że strona nie zachowała 1-miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie. Wskazał, że - z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na pytanie - przyjął, że dowiedział się on w sierpniu "[...]" o okoliczności, jaka w jego ocenie mogłaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie dodał, że nieprawdziwe oświadczenie złożone przez żonę wnioskodawcy nie stanowi przesłanki umożliwiającej wznowienie postępowania, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. nie jest to dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W zażaleniu na powyższe postanowienie C. K. wyraził niezadowolenie z pracy organu pierwszej instancji i zarzucił, iż uchyla się on od odpowiedzialności. Jednocześnie zaznaczył, że w dniu "[...]" złożył skargę na Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]". Następnie - w piśmie z dnia "[...]" - wskazał, że nie składał wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Podniósł, że organ wmawia mu, że żąda wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zaznaczył, że podtrzymuje swoje upomnienie z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że z treści pism C. K. składanych w toku postępowania nie sposób wywieźć, czego się domaga. Wykazuje się on bowiem dużym niezdecydowaniem i jest niekonsekwentny w swoich oświadczeniach, raz domaga się wznowienia postępowania (vide: protokół z dnia "[...]"), innym razem natomiast twierdzi, że nie wnosił takiego żądania (vide: pismo z dnia "[...]"). W sytuacji zaś gdy z pisma nie wynika w sposób jednoznaczny i precyzyjny czego domaga się wnioskodawca to obowiązkiem organu administracji jest tak poprowadzić postępowanie, aby wyjaśnić i ustalić rzeczywistą treść żądania. Wskazano, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżone rozstrzygniecie pominął w najistotniejsze zagadnienie, to znaczy, jaka jest treść żądania wnioskodawcy. Brak jest zaś w aktach sprawy pisma, w którym strona precyzowałaby swój wniosek z dnia "[...]". Jest natomiast jej jednoznaczne oświadczenie z dnia "[...]", które wskazuje, że nie żąda ona wznowienia postępowania. Obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Treść żądania strony, tzn. czego i w jakim trybie ona się domaga, ma istotne znaczenie, ponieważ determinuje kierunek ustaleń faktycznych, których dokonuje się w celu zbadania, czy zaistniały określone okoliczności. Jednakże w razie istnienia wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Podniesiono, iż nie ulega wątpliwości, że odpowiedź wnioskodawcy nie czyniła zadość wymogom wezwania, gdyż była niepełna i nieprecyzyjna i nie pozwalała na uznanie, że w podaniu z dnia "[...]" zawarty jest wniosek o wznowienie postępowania. W sytuacji gdy odpowiedź nie jest wystarczająco jasna i wyczerpująca do oceny wniosku, organ winien skierować do wnioskodawcy kolejne wezwanie precyzując w sposób zrozumiały, jakiej treści informacji o strony oczekuje. Wprawdzie organ wezwał stronę do sprecyzowania żądania oraz sporządził protokół, na okoliczność składania wyjaśnień przez C. K. Niemniej jednak nie sposób uznać, że w sprawie nie pozostają żadne wątpliwości co do wniosku strony. Zwłaszcza, że ta w odwołaniu i późniejszym piśmie z dnia "[...]" kategorycznie zaprzecza jakoby domagała się wznowienia postępowania. Co więcej, twierdzi, że pracownicy organu pierwszej instancji próbują jej to wmówić. Protokół zaś z dnia "[...]", na który powołuje się organ pierwszej instancji, nie wskazuje w sposób jednoznaczny i precyzyjny czego faktycznie domaga się C. K. (czy jedynie wyjaśnienia przebiegu dotychczasowego postępowania, czy może wszczęcia postępowania administracyjnego w jednym z trybów nadzwyczajnych czy też innych działań organów administracji). Natomiast treść zadawanych pytań sugeruje w ocenie Kolegium, że organ pierwszej instancji nie jest wnikliwy i myli tryby postępowania. Nie można bowiem stosować zamiennie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia "[...]" wywiódł C. K. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że bez jego wiedzy, niesłusznie GOPS w "[...]" wypłacił 9 tys. zł określonym osobom z jego rodziny. Wskazał, że żądał wycofania egzekucji i zwrotu już odebranych mu środków i odsetek. Stwierdził, że odwoływał się do SKO już trzykrotnie. Skonstatował, że Kolegium niesłusznie wytyka mu, że nie chce sprecyzować swoich żądań podczas gdy wyjaśnił już dwa razy, że nie jest w stanie określić swych żądań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym to rozstrzygnięciem Kolegium uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]", i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Dostrzec trzeba, że w treści przedmiotowej skargi skarżący podniósł, że bez jego wiedzy, niesłusznie GOPS w "[...]" wypłacił 9 tys. zł określonym osobom z jego rodziny. Wskazał, że żądał wycofania egzekucji i zwrotu już odebranych mu środków i odsetek. Rzeczą oczywistą jest, że wywodząc skargę strona nie może domagać się od Sądu zwrotu konkretnej, w jej ocenie, należnej jej kwoty. Skarżący uprawniony jest natomiast do domagania się weryfikacji aktu prawnego wymienionego art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., w którym ewentualnie podjęto rozstrzygnięcie o określonych świadczeniach. Z akt sprawy zaś wynika, że skarżącemu chodzi o zwrot kwoty wypłaconej z tytułu zaliczki alimentacyjnej. Rozstrzygnięcie natomiast w tym przedmiocie następuje w formie decyzji administracyjnej. Na gruncie niniejszej sprawy C. K. w dniu "[...]" zwrócił się do Wójta Gminy "[...]" z pismem zatytułowanym "upomnienie", w którym zażądał: "wycofania egzekucji łącznej sumy ponad 9.000 zł", a także zwrotu niesłusznie wyegzekwowanych przez komornika należności przeznaczonych na świadczenia alimentacyjne wraz z odsetkami i kosztami postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że świadczenia alimentacyjne były pobierane bezpodstawnie, m.in. z uwagi na fakt, iż jego córka, jako osoba uprawniona do alimentów, zrezygnowała z nauki i podjęła zatrudnienie za granicą. Wniósł o naprawienie wyrządzonej mu szkody i zadośćuczynienie. Ostatecznie po wieloetapowym postępowaniu administracyjnym w sprawie zakończonym wydawaniem kolejnych postanowień w obydwu instancjach postanowieniem z dnia "[...]" organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]" (zmienioną decyzją z dnia "[...]"). W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, że strona nie zachowała miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowanie w sprawie. Wskazał, że z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na pytanie należało przyjąć, że dowiedział się on w sierpniu "[...]" o okoliczności, jaka w jego ocenie mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie dodał, że nieprawdziwe oświadczenie złożone przez żonę wnioskodawcy nie stanowi przesłanki umożliwiającej wznowienie postępowania, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. nie jest to dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Natomiast zaskarżonym postanowieniem Kolegium uchyliło powyższe postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdzając, że organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający czego faktycznie domaga się C. K. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że głównym zadaniem organu w niniejszym postępowaniu było wyjaśnienie jakiego aktu dotyczy żądanie strony skarżącej oraz jaki charakter prawny ma to żądanie. Zasadnym jest w tym miejscu wskazać, że organ prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powinien zatem przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Bardzo istotnym w kontekście niniejszej sprawy jest również zwrócenie uwagi na art. 9 k.p.a, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zwrócić należy również uwagę na zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji publicznej wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy. Kolegium słusznie zatem przyjęło, że odpowiedź wnioskodawcy na wezwanie organu była niepełna i nieprecyzyjna i nie pozwalała na uznanie, że w podaniu z dnia "[...]" zawarty jest wniosek o wznowienie postępowania. Tym bardziej, że w odwołaniu i w piśmie z dnia "[...]" skarżący kategorycznie zaprzeczył jakoby domagał się wznowienia postępowania. Uznał nawet, że pracownicy organu pierwszej instancji próbują mu to wmówić. Protokół zaś z dnia "[...]", na który powołuje się organ pierwszej instancji, rzeczywiście nie wskazuje w sposób jednoznaczny i precyzyjny czego faktycznie domaga się C. K. Sąd nie zaprzecza, że informacje przekazywane przez stronę i jej żądania są chaotyczne i w dużej części niespójne. Jednakże nie uprawnia to organu do dowolnego kwalifikowania wniosków strony, zwłaszcza w sytuacji gdy strona kategorycznie nie zgadza się z kwalifikacją jej żądania, ustaloną przez organ. Organ odwoławczy słusznie więc stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien raz jeszcze podjąć próbę ustalenia, czego faktycznie domaga się C. K. Dopiero po uzyskaniu stosownych wyjaśnień od wnioskodawcy organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Wówczas bowiem możliwe będzie prawidłowe zakwalifikowanie wniosku zgodne z przepisami regulującymi właściwość sądów i organów administracji oraz rozstrzygnięcie, czy organ administracji publicznej jest uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku. Zgodzić się trzeba z Kolegium, że ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien przy pomocy dostępnych mu środków doprowadzić do sprecyzowania treści wniosku skarżącego. Dla uzyskania takiego rezultatu niezbędne będzie ponowne wezwanie wnioskodawcy do sprecyzowania żądania, a w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 64 § 2 k.p.a., pozostawienie podanie bez rozpoznania. Stronie zaś należy kategorycznie wskazać, że zobligowana jest do jednoznacznego i precyzyjnego określenia swojego żądania, a nie jak w dotychczasowych pismach, ograniczania się do polemiki i wyrażenia niezadowolenia z pracy organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.