II SA/Ol 881/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji "[...]"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. K. i W. K. kwotę 740,- zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym P., gmina P., Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]", znak "[...]" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2002 roku. W granicach wnioskowanej działki znajduje się teren oznaczony symbolem Ls IV o powierzchni 0,0232 ha, który stanowi fragment lasu położonego wzdłuż brzegu Jeziora "[...]". Całość kompleksu leśnego rozciąga się na długości około 180 m i jest podzielona na wiele wąskich działek. Zgodnie z Ustawą z dnia 28 września 1991 roku o lasach jest to teren leśny, gdyż jego powierzchnia przekracza 0,1 ha i jako teren leśny został on opisany oraz zewidencjonowany na mapach ewidencyjnych. Przedmiotowa działka również nie posiadała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 roku. W tej sytuacji nie można uznać, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. K. i W. K. – właścicieli działki nr "[...]" w obrębie geodezyjnym P., gmina P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. K. K. i W. K. 2 marca 2006 roku złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zaznaczonej części działki nr "[...]" w obrębie geodezyjnym P., gmina P. Wnioskodawcy podnieśli, że z działki nr "[...]" została wydzielona część działki, której dotyczy wniosek. Część ta posiada klasyfikację gruntu IVb i nie będzie wymagała uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]", znak "[...]" umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym P., gmina P. W uzasadnieniu organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie było prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]", znak "[...]" o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]". W tej sytuacji, zdaniem organu, w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 2 marca 2006 roku zachodzi tożsamość sprawy ze sprawą zakończoną decyzją Wójta Gminy z "[...]" roku bowiem w sprawie tej występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu, czyli ustalenia warunków zabudowy, a także dotyczy ona tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zatem należało uznać wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe i je umorzyć. Od powyższej decyzji K. K. i W. K. wnieśli odwołanie podnosząc, że złożony wniosek dotyczy tylko części działki nr "[...]" i spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem we wniosku z dnia 2 marca 2006 roku, dotyczącym zabudowy części działki, nie figuruje teren oznaczony symbolem Ls IV. Budynek ma zostać umiejscowiony na tej części działki, która nie ma zapisu Ls IV i nie przekracza powierzchni 1 ha, co zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga zgody na przeznaczenie terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek z dnia 2 marca 2006 roku zawierał żądanie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej ze sprawą, której dotyczy ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]". Czyniło to niemożliwym ponowne załatwienie przedmiotowej sprawy co do istoty bowiem złożony wniosek i ostateczna decyzja mają taki sam przedmiot, czyli dotyczą ustalenia warunków zabudowy, odnoszą się do tego samego terenu, tj. działki nr "[...]" w obrębie P., w niezmienionym stanie prawnym Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczą tych samych stron postępowania. Ponadto organ nie podzielił zdania skarżących, iż można ustalić warunki zabudowy tylko dla części działki. Zdaniem organu zaaprobowanie tego poglądu oznaczałoby dopuszczalność ustalenia innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych w rozumieniu art. 4 pkt 6 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla gruntu rolnego zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, wymagającego zgody właściwego organu, z pominięciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podważałoby to cel i sens nakazu statuowanego w art. 7 ust. 1 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tej sytuacji, Kolegium uznało, że niemożliwe było ponowne załatwienie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną i należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję K. K. i W. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji i decyzji ją poprzedzającej albo uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili, że została wydana z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rażącym naruszeniem art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 2 marca 2006 roku nie zachodziła tożsamość sprawy ze sprawą zakończoną decyzją Wójta Gminy "[...]". Złożony przez nich wniosek z dnia 2 marca 2006 roku nie dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla całej działki nr "[...]", lecz jedynie jej części, będącej gruntem rolnym o powierzchni poniżej 1 ha, z pominięciem pozostałej części działki, będącej lasem. Z posiadanych przez skarżących wypisów z rejestru gruntów, wydanych przez Starostwo Powiatowe, wynika, że na tej działce obszar lasu jest wyraźnie odznaczony linią rozgraniczającą, możliwą precyzyjnie do odwzorowania fizycznie w terenie. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki objętej wnioskiem. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 roku pełnomocnik skarżących poinformował, że teren, na którym znajduje się działka skarżących nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podjęli działania w celu podziału działki, ale nie jest to możliwe ze względu na jej wielkość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zaskarżone decyzje pod względem ich legalności, czyli zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy wydawaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. W przedmiotowej sprawie K. K. i W. K. 2 marca 2006 roku złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zaznaczonej części działki nr "[...]" w obrębie geodezyjnym P., gmina P. Skarżący poinformowali, że z działki nr "[...]" została wydzielona część działki, której dotyczy wniosek. Część ta posiada klasyfikację gruntu IVb i nie będzie wymagała uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zarówno organ I instancji, jak i II instancji, stwierdził, że niemożliwe jest załatwienie przedmiotowej sprawy co do istoty bowiem wniosek z dnia 2 marca 2006 roku zawiera żądanie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej ze sprawą, której dotyczy ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]", znak "[...]". Zdaniem organów orzekających w tej sprawie przedmiotowy wniosek i ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" miały taki sam przedmiot, odnosiły się do tych samych stron postępowania, a także dotyczyły tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W tej sytuacji postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Należy zwrócić uwagę, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy [J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 731]. Porównując złożony przez skarżących wniosek z dnia 2 marca 2006 roku i sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]", można stwierdzić, że w sprawach tych występują te same podmioty – te same organy administracji prowadzące postępowanie i K. K. oraz W. K. będący właścicielami działki nr "[...]" w obrębie geodezyjnym P., gmina P. Sprawa dotyczy tego samego przedmiotu – ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie zmienił się też stan prawny – nadal obwiązują przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż również stan faktyczny jest tożsamy w obu sprawach. We wniosku z dnia 2 marca 2006 roku skarżący wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zaznaczonej części działki nr "[...]" w obrębie geodezyjnym P., gmina P., która posiada klasyfikację gruntu IVb i nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Natomiast ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" została wydana w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na całej działce, łącznie z terenem oznaczonym symbolem Ls IV o powierzchni 0,0232 ha, który stanowi fragment lasu położonego wzdłuż brzegu Jeziora "[...]" i wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na podstawie przepisów Ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). W art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały wskazane warunki, które wymagają łącznego spełnienia, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W pkt 4 cyt. przepisu zawarto wymóg, aby teren dla którego ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawodawca mówi o "terenie", choć nie definiuje tego pojęcia. Pojęcie "terenu" występuje również w innych przepisach Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, między innymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien także zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. ustawodawca postanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna także określać wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wynika z tego, że pojęcie "terenu" w rozumieniu art. 61 u.p.z.p. nie musi oznaczać całej działki, na której planowana jest inwestycja. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2000r., (II SA/Gd 180/98, niepubl.), w którym sąd ten stwierdził, że "określenie miejsca realizacji planowanego zamierzenia jest obowiązkiem organu, co oznacza, że nie może on się ograniczać na przykład do wskazania położenia działki, w której obrębie ma być realizowana inwestycja". Jeżeli zatem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołącza się kopię mapy zawierającą określenie granic terenu objętego wnioskiem, a organ w wydawanej decyzji ma obowiązek wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji, to należy uznać, że nie ma powodów, aby jedynie dla części działki nie mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oczywiście, jeżeli zostaną spełnione pozostałe wymogi określone przepisami prawa, w tym polegające na braku wymagania uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu objętego wnioskiem na cele nierolnicze i nieleśne. W tej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżących z dnia 2 marca 2006 roku zachodzi tożsamość sprawy ze sprawą zakończoną decyzją Wójta Gminy z dnia "[...]" i w związku z tym należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z powodu wydania ich z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz na mocy art. 200 powyższej ustawy zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania sądowego. Ponadto Sąd w oparciu o art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.