II SA/Ol 881/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 119 i 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.), nałożył na J. P. grzywnę w wysokości 2.000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr "[...]" z dnia 9 kwietnia 2015r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 2 lutego 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. P. rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji metalowej, zlokalizowanego w obrębie działki nr "[...]" (wzdłuż granicy z działką nr "[...]") przy ul. O. w K. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce tego obiektu. Podano, że oględziny przeprowadzone przez pracowników organu w dniu 11 marca 2015r. potwierdziły niedopełnienie obowiązku objętego powyższą decyzją. W związku z tym organ wystosował do zobowiązanego upomnienie, doręczone w dniu 18 marca 2015r., wzywające do realizacji obowiązku wskazanego w przedmiotowej decyzji. Wobec niewykonania egzekwowanego obowiązku, co zostało protokolarnie potwierdzone w dniu 27 marca 2015r., organ wystawił w dniu 9 kwietnia 2015r. tytuł wykonawczy, doręczony zobowiązanemu w dniu 13 kwietnia 2015r., wszczynając wobec J. P. postępowanie egzekucyjne. Wskazano, że z treści art. 121 § 4 u.p.e.a. wynika, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Dla ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (przedmiotowy obiekt nie spełnia ustawowych kryteriów przewidzianych dla budynków) stosuje się przepisy art. 121 § 2 u.p.e.a. W myśl tych przepisów grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Podano, że przywołana regulacja prawna ustala tylko górne granice grzywny w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Przy czym nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Szczególnie w sytuacji, gdy grzywna może być nałożona tylko raz, jej wysokość powinna realnie wpływać na wykonanie egzekwowanego nakazu. Podniesiono, że zobowiązany może uwolnić się od zapłacenia grzywny, wywiązując się z ciążącego na nim obowiązku. Podano, że wymierzona grzywna nie ma charakteru sankcji za niewykonanie obowiązku, a jedynie ma odpowiednio zmotywować do jego realizacji. Organ egzekucyjny winien więc zastosować wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, aby spełnienie prawomocnego nakazu było dla niego bardziej opłacalne niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. W świetle powyższych rozważań organ wskazał, iż biorąc pod uwagę oszacowane przez organ koszty realizacji decyzji o nakazie rozbiórki oraz długość okresu, w którym zobowiązany zwleka z realizacją obowiązku, nałożoną grzywnę należy uznać, iż środek egzekucyjny zastosowano zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Ustalenie wysokości grzywny w niższej kwocie pozbawiłoby zastosowany środek egzekucyjny jego podstawowego celu, gdyż nie byłby wystarczająco dolegliwy, aby skutecznie przymusić do realizacji obowiązku określonego w egzekwowanym nakazie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. P., zarzucając bezprawne działanie organu. Podniósł, iż przedmiotowy garaż stoi od 30 lat, nie jest budynkiem stałym, a postawiony został zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Organ błędnie zatem twierdzi, że zostały wybudowane wiaty, podczas gdy w rzeczywistości są to garaże. W ocenie żalącego takie działania organu świadczą o fałszowaniu dowodów i łamaniu prawa. Zaznaczył, że ogrodzenie działek o nr "[...]" i "[...]" nie jest ogrodzeniem międzysąsiedzkim, lecz zostało postawione na terenie żalącego się , tj. na działce nr "[...]". Jednocześnie wniósł o dokonanie oględzin spornych obiektów przez wskazane przez niego osoby. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2015r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż stwierdza istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wskazano, że organ I instancji powyższe czynności wykonał prawidłowo. Podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że na odwołującym ciąży obowiązek wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2015r., nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji metalowej zlokalizowanego w obrębie działki nr "[...]" (wzdłuż granicy z działką nr "[...]") przy ul. O. w K. Organ I instancji mógł nałożyć na odwołującego jednorazową grzywnę nawet w wysokości do 10.000 zł. Jednak wysokość grzywny jest uzależniona od uznania administracyjnego organu, a zatem istnieje obowiązek wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego została nałożona w takiej, a nie innej wysokości. Działanie uznaniowe tylko wtedy może być uznane za mieszczące się w ramach państwa praworządnego, gdy organ wykaże się racjonalnością i rzetelnością w korzystaniu ze swej uznaniowej kompetencji. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji uznał, że grzywna w wysokości 2000 zł będzie odpowiednia, biorąc pod uwagę oszacowane przez organ koszty rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz długość okresu, w którym zobowiązany zwleka z wykonaniem decyzji. Organ uznał, że grzywna w niższej wysokości pozbawiałaby zastosowany środek egzekucyjny skuteczności. Biorąc pod uwagę maksymalną wysokość grzywny organ odwoławczy uznał, że wymierzona grzywna nie jest na tyle wysoka, aby zagrozić egzystencji skarżącego, a jest na tyle dolegliwa, aby przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W myśl zaś art. 126 u.p.e.a. grzywny uiszczone lub ściągnięte na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, mogą zostać zwrócone w uzasadnionych przypadkach w całości lub w wysokości 75%. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez żalącego się organ odwoławczy podkreślił, że nie mają one związku ze sprawą, bowiem w postępowaniu egzekucyjnym badane są tylko kwestie dotyczące egzekucji decyzji ostatecznej, zaś argumenty dotyczące legalności wykonania garażu należało podnosić w postępowaniu dotyczącym samowoli. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. P., podnosząc, iż działania organu nie mieszczą się w standardach demokratycznego państwa prawa, a dokumenty w niniejszej sprawie zostały sfałszowane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekracza kwoty 10.000 zł, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Należy przy tym podkreślić, iż grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Należy również zaznaczyć, iż przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. Stosownie do treści powołanego przepisu organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zatem wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006r. (sygn. akt II OSK 463/2005) w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu. Z kolei w wyroku z dnia 13 maja 2009r. (sygn. akt II OSK 767/08) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 u.p.e.a., uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a., może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Mimo wydanego przez organ w dniu 16 marca 2015r. upomnienia (doręczonego stronie w dniu 18 marca 2015r.) skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki. Skoro zaś istnieje tytuł wykonawczy w postaci ostatecznej decyzji z dnia 2 lutego 2015r., nakazującej rozbiórkę obiektu, to skarżący ma obowiązek wykonania nakazu rozbiórki, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest uzasadnione. Należy przy podnieść, że biorąc pod uwagę wyżej wskazany katalog środków egzekucyjnych uznać należy, iż zastosowanie grzywny w celu przymuszenia stanowi środek najmniej uciążliwy, a wymierzona kwota grzywny nie jest nadmierna. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny – a tym samym Sąd badający legalność zaskarżonego postanowienia - nie może zatem dokonywać oceny decyzji o nakazie rozbiórki, która jest ostateczna i stanowi tytuł wykonawczy. Stosownie bowiem do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w celu egzekucji obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2015r. nakazującej obiektu budowlanego konstrukcji metalowej, zlokalizowanego w obrębie działki nr "[...]" (wzdłuż granicy z działką nr "[...]") przy ul. O. w K. Na tej podstawie wydano tytuł wykonawczy z dnia 9 kwietnia 2015r. Zatem wszelkie podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące wydanej decyzji o nakazie rozbiórki i bezprawnego – zdaniem skarżącego – działania organu poprzedzającego jej wydanie nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Skoro skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia środków odwoławczych od decyzji o nakazie rozbiórki, to nie może teraz skutecznie kwestionować jej prawidłowości. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.