II SA/Ol 882/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji pracy postanawia odrzucić skargę. Pismem nr "[...]" z dnia 25 sierpnia 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. odniósł się do roszczenia M. C. w sprawie przekazania decyzji o nieprzedstawieniu propozycji pracy/służby w formie określonej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, iż zgodnie z zapisami ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1948, ze zm., dalej jako: P.w.u. KAS) ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub braku złożenia propozycji w stosunku do poszczególnych pracowników lub funkcjonariuszy, podkreślając przy tym, iż z treści przepisów wskazanej ustawy nie wynikał obowiązek przedłożenia wszystkim pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Wskazano, że użyte we wcześniejszym piśmie wyrażenie "podjęcie decyzji" nie miało znamion decyzji administracyjnej, a jedynie stanowiło stwierdzenie faktu, iż Dyrektor "zdecydował o" nieprzedłożeniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Natomiast użyte przez skarżącego w żądaniu sformułowanie "podjął decyzję o nieprzedstawieniu Panu propozycji pracy/służby" zostało, w ocenie organu, wyrwane z kontekstu pisma z dnia 5 lipca 2017r., będącego odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a informującego o tym, iż nie doszło do naruszenia prawa, zaś stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. o nieprzedłożeniu skarżącemu w terminie do dnia 31 maja 2017r. propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby znalazło swoje uzasadnienie w przepisach prawa. Podniesiono, że przepisy P.w.u. KAS nie przewidują trybu odwoławczego od braku przedłożenia pisemnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby oraz konieczności informowania o braku takiej propozycji. W związku z powyższym, organ podniósł, iż żądanie skarżącego dotyczące wydania decyzji o nieprzedstawieniu propozycji pracy/służby nie znajduje oparcia w przepisach prawa i tym samym nie może zostać uwzględnione. Na powyższe pismo skargę do tut. Sądu złożył M. C., wnosząc o uznanie przez Sąd, że pismo to stanowi inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 -3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi akt lub czynność z zakresu administracji, a w związku z tym o przyjęcie i rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie. Skarżący zarzucił czynności wyrażonej w pismach o nieprzedstawieniu mu pisemnej propozycji służby nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do niezłożenia skarżącemu takiej propozycji, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 P.w.u. KAS oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktyczne zwolnienie skarżącego ze służby mimo braku zajścia wskazanych w tych przepisach przesłanek. Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżony akt/czynność jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności i uznanie przez Sąd, że nadal jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed upływu terminu do złożenia propozycji służby przez organ. Dodatkowo – na wypadek, gdyby sąd nie podzielił poglądu co do charakteru czynności i uznał, że jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby – wniósł o podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono okoliczności dotyczące dotychczasowej służby skarżącego. Podniesiono, że jeżeli propozycja lub brak propozycji służby nie jest aktem administracyjnym (decyzją) to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Wskazano, że w literaturze podaje się, jakie elementy musi mieć akt lub czynność, aby podlegał zaskarżeniu, a mianowicie: akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, musi być skierowany do indywidualnego podmiotu, musi mieć charakter publicznoprawny oraz musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszystkie te elementy zawiera zaskarżony akt. Wskazano, że nigdy nie zdarzyło się by ustawodawca ustanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy ze służby lub zwalniania i kierowania ich do pracy poprzez niezłożenie im propozycji służby lub pracy. Podano, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji, który jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Powołując się na art. 165 ust. 3 P.w.U. KAS podniesiono, że ani w ustawie przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisano w ogóle prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy, a ponadto wyraźnie nakazano organom KAS składanie propozycji służby lub pracy. Zdaniem skarżącego użyty przez ustawodawcę zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano. Powyższą argumentację zdaniem skarżącego uzupełnia fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu, który wskazuje na alternatywę wykluczającą się. Podkreślono, iż w art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS ustawodawca w dalszym ciągu konsekwentnie stosuje słowo "składa" oraz "odpowiednio", a także operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 zwrotami. Zapisy tego przepisu wykluczają dowolność, czy zamienność składania propozycji. Zdaniem skarżącego także z treści art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS wyraźnie wynika rozróżnienie na to, że funkcjonariusze mają otrzymać tylko propozycje służby, a pracownicy tylko propozycje pracy. Sytuacja w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy a część służby, a część w ogóle nie otrzyma propozycji jest niezgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji i stanowi nierówne traktowanie. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł także zarzut niekonstytucyjności powołanego przepisu, wyrażające się tym, że ustawodawca zapisał niejasne i niedające się obiektywnie zweryfikować przesłanki, jakimi organ ma kierować się przy przedkładaniu propozycji służby. Powołał się przy tym treść art. 60 Konstytucji, wskazując że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że określenie kryteriów zwalniania z określonej służby publicznej oraz procedura podejmowania odpowiednich decyzji w tym zakresie musi spełniać wymóg szczegółowego i precyzyjnego uregulowania ustawą, celem wyeliminowania jakiejkolwiek dowolności decyzji podejmowanych w tym zakresie, a w odniesieniu do skarżącego te wymogi nie zostały zachowane. Ponadto właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS powinny prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby z uwagi na posiadane kwalifikacji i przebieg służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że jak wynika z treści art. 165 ust. 3 P.w.u. KAS pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017r., odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Skarżący stał się zatem z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w O. Zgodnie jednak z art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem organu ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) lub braku złożenia propozycji w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Wskazano, że w myśl art. 170 ust. 1 P.w.u. KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe pełniących służbę w jednostkach KAS wygasły z dniem 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Wskazano, że w sytuacji braku przedstawienia nowych warunków służby/pracy przepisy P.w.u. KAS nie przewidują czynności kontrolnych prowadzonych przez Szefa KAS i nie dają mu możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby, ani nie przewidują możliwości weryfikacji braku takiej propozycji pracy lub służby. Zatem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. nie miał obowiązku złożenia wszystkich osobom zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w O. propozycji zatrudnienia bądź pełnienia służby, bowiem przepisy nie gwarantowały kontynuacji zatrudnienia wszystkim zatrudnionym osobom lub pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom. Ustanie zatrudnienia lub wygaśnięcie stosunku służbowego następuje z mocy samej ustawy i nie było wymagane podjęcie jakichkolwiek działań przez organ, w szczególności poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślono, iż brak złożenia propozycji pracy/służby dla funkcjonariusza na podstawie P.w.u. KAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji, poddaną kognicji sądu administracyjnego. Odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ stwierdził, że z przepisów nie wynika, aby czynność ta mieściła się w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 powołanej ustawy. Tym samym brak złożenia propozycji zatrudnienia/służby nie można uznać za bezczynność organu. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności P.w.u. KAS, wskazano, że nie można oczekiwać, iż organ bez przyznania mu w tym zakresie kompetencji, dokona oceny zgodności z Konstytucją RP kwestionowanych przepisów prawa. Do czasu, gdy przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności, organ nie jest uprawniony do odmowy ich stosowania i obowiązany jest podejmować na ich podstawie określone czynności. Wyjaśniono, że rozważając kwestię nieprzedstawienia propozycji pracy lub pełnienia służby organ miał obowiązek wziąć pod uwagę przesłanki ustawowe, jak i nadrzędny cel dla każdego pracodawcy, jakim była potrzeba zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, realizującej ustawowe zadania i cele KAS, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zważyć należy, że art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) określa akty lub czynności podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dodatkowo z mocy art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także - stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. - w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać należy, iż w cytowanych przepisach mowa jest o władczych działaniach organów administracji publicznej. Nie wszystkie działania organów administracji publicznej będą wyrazem ich władczego działania. Kwestionowane skargą pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. W szczególności zaskarżonej czynności nie można zaliczyć do form działania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważyć bowiem trzeba, że przez inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne organów administracji publicznej, wywołujące konkretne skutki prawne wobec indywidualnie określonego adresata, które rozstrzygają o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub ustrojowego (zob. artykuł B. Adamiak "Z problematyki właściwości sadów administracyjnych" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2 (5)/2006, str. 9-19). Takiego charakteru nie ma zaskarżone pismo. Z treści zaskarżonego pisma wynika bezspornie, że ma ono jedynie walor informacyjny. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przypomina w nim fakt nieprzedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy i po raz kolejny przytacza obowiązujące w tym zakresie przepisy, wskazując jednocześnie na konsekwencje z tym związane. Wbrew przekonaniu skarżącego kwestionowanemu pismu nie można przypisać charakteru władczego. Organ w żadnej mierze nie rozstrzyga nim o stosunku służbowym skarżącego i nie wpływa na jego byt prawny. Skarżący dwukrotnie – pismami z dnia 29 maja 2017r. i 12 czerwca 2017r. - wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa, domagając się przedstawienia mu propozycji służby zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS. Pismami z dnia 23 czerwca 2017r. i 5 lipca 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił skarżącemu, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju składanej funkcjonariuszom propozycji albo niezłożenia propozycji w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Wówczas organ informował już skarżącego, że nie przedstawi skarżącemu propozycji pracy/służby. Skarżone pismo z dnia 25 sierpnia 2017r. jest zatem kolejnym pismem w sprawie, informującym o obowiązujących przepisach i wynikających z nich obowiązkach. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi dotyczących nieprzedstawienia skarżącemu do dnia 31 maja 2017r. ani propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, ani propozycji pełnienia służby, w związku z reorganizacją administracji podatkowej i celnej i powołaniem - mocą cytowanych ustaw administracji skonsolidowanej – Krajowej Administracji Skarbowej, to na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że nie ma racji skarżący twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Ponadto z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u. KAS wynika wprost, że ustawodawca dopuścił możliwość nieprzedstawiania w ogóle funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wówczas stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dokonane wybory nie mogą być jednak dowolne, organ powinien uwzględnić posiadane przez pracowników lub funkcjonariuszy kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 P.w.u. KAS). Działanie organu musi być zatem uzasadnione. Dodatkowo należy wskazać, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018r. (sygn. akt II SAB/Ol 80/17) Sąd orzekający w tym samym składzie uwzględnił skargę M. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w złożeniu propozycji służby i zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. C. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Skoro zatem Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, to nie mógł jednocześnie uznać, że w tej samej sprawie wydał akt lub czynność, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo z dnia 25 sierpnia 2017r. nie stanowi władczego rozstrzygnięcia o stosunku służbowym skarżącego, a jedynie informację skierowaną do skarżącego o obowiązujących przepisach. Zgodnie zaś z art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.