II SA/Ol 884/20

Dnia 19 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K., J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zwraca skarżącym solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. oraz J. K. (skarżący) na postanowienie Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego urzędowego potwierdzenia stanu prawnego wodociągu, zlokalizowanego w działce miejskiej nr "[...]", będącej drogą wewnętrzną stanowiącą "[...]", utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 28 lipca 2020 r. J. K. oraz J. K. wnieśli do Burmistrza "[...]" wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczącego urzędowego potwierdzenia stanu prawnego wodociągu (określenia prawa własności), zlokalizowanego w działce nr "[...]", będącej drogą stanowiącą ul. "[...]" w "[...]’. W treści wskazali, że J. K. wraz z czterema innymi współwłaścicielami działek budowlanych przy ul. "[...]" w "[...]" sfinansował budowę wodociągu na działce gruntu nr "[...]" w "[...]". W tym zakresie zwrócili się również o wyjaśnienie kto i kiedy wnioskował o sporządzenie mapy sieci wodociągowej celem naniesienia wybudowanego wodociągu na działce gruntu nr "[...]" w "[...]". Burmistrz "[...]" postanowieniem z dnia "[...]" odmówił zainteresowanym wydania zaświadczenia dotyczącego stanu prawnego (określenia prawa własności) rzeczonej sieci wodociągowej. W uzasadnieniu wskazał, że nie posiada danych i informacji we wnioskowanym przez zainteresowanych zakresie. Podał, iż stan prawny dotyczący wykazania prawa własności do wybudowanego wodociągu wynikać może m.in. z dokumentów (umów o wykonanie robót budowlanych, zleceń itp., bądź innych dokumentów potwierdzających prawo własności inwestora), natomiast znajdujące się w dyspozycji organu I instancji ewidencje sieci uzbrojenia i mapy geodezyjne nie obejmują danych odnośnie własności sieci. Tym samym nie jest możliwe wystawienie zaświadczenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżących wskazał, że organ nie przeprowadził stosownego postępowania i nie wyjaśnił szeregu kwestii mających znaczenie dla rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 217 i art. 218 k.p.a. wskazało, że w sprawie skarżący zwrócili się o wydanie zaświadczenia dotyczącego urzędowego potwierdzenia stanu prawnego wodociągu. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub zgodnie z art. 218 k.p.a. gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Organ I instancji wykazał, iż nie posiada danych i informacji we wnioskowanym przez zainteresowanych zakresie. Brak jest bowiem stosownych formalnych rejestrów, ewidencji, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób, na podstawie których możliwe by było ustalenie wnioskowanego stanu prawnego wodociągu w celu jego potwierdzenia stosownym zaświadczeniem. Kolegium podziela w tym zakresie stanowisko organu I instancji o braku środków dowodowych, które umożliwiłyby wydanie zaświadczenia o wnioskowanym zakresie treściowym. Niezależnie od powyższego wnioskodawcy nie wykazali swojego interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia co również stanowi podstawę do odmowy jego wydania. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie Kolegium skarżący zarzucili mu naruszenie: - art. 47 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia odnośnie urzędowego potwierdzenia stanu prawnego wodociągu wybudowanego przez skarżących, którzy to współfinansowali budowę rzeczonego wodociągu z własnych środków w ramach Społecznego Komitetu "[...]"; - rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Kolegium postanowienia organu I instancji; - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji nader istotny błąd to jest pominiecie całości materiału dowodowego, który znajduje się w aktach organu I instancji - Gminy Miasta "[...]". Wodociąg jest eksploatowany przez "[...]", a organy gminy wydają pozwolenia na budowę domów przy ulicy "[...]". Od czasu wybudowania rzeczonego wodociągu podłączyło się do wodociągu sześć nowych punktów; - art. 77 § 1 k.p.a. bowiem organ odwoławczy pominął okoliczność, że Burmistrz "[...]" uchylił się całkowicie od obowiązku przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności i ten obowiązek nie może być przerzucony na stronę; - art. 219 k.p.a. - nie można przecież odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści., kiedy fakt braku dokumentów nie został udokumentowany w postępowaniu wyjaśniającym; - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, tj. brak właściwego uzasadnienia faktycznego w postanowieniu Kolegium w związku z pominięciem w uzasadnieniu tego postanowienia faktów istotnych dla sprawy w postaci, iż Burmistrz nie kwestionował braku interesu prawnego i jego niepodważalność powinna być uszanowana przez organ odwoławczy w imię zasady praworządności (art. 7 k.p.a.); - art.8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez Kolegium, którego to treść i uzasadnienie narusza zasadę zaufania do organów Państwa, w szczególności do ograniczenia się do literowego omówienia przepisów w zakresie wydania zaświadczenia bez stwierdzenia faktu prawdziwości braku dowodów w zakresie istnienia stanu faktycznego prawotwórczego i słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z treścią art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Należy zaznaczyć, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma tylko potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (por. Z. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1999 s.506-507; J Borkowski w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 11 Warszawa 2011 str. 690). Wskazać należy, że strona może występować o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w różnych sytuacjach. W wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 133/10 stwierdził: "Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się to osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi" (patrz M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" do art. 217). Pojęcie "interesu prawnego" użyte w przepisie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy interpretować szeroko. Obejmuje ono każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Pojęcie "interesu prawnego" użyte przepisie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy interpretować szeroko. Obejmuje ono każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może, choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili do organu o wydanie zaświadczenia stwierdzającego m.in. następujące dane: czy ewidencja, rejestry, mapa geodezyjna, prawa inwestorów budowy wodociągu na działce gruntu Nr "[...]’ w "[...]" reprezentują aktualny stan prawny wodociągu na działce gruntu Nr "[...]" stanowiącego ulicę "[...]" oraz czy aktualny stan prawny własności wodociągu na działce Nr "[...]" w "[...]" zgadza się ze stanem faktycznym? Wskazali zatem, że są inwestorami wodociągu i jego właścicielami. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych nie determinują sposobu w jaki wnioskodawca winien wykazać swój interes prawny. Jeżeli pismo skarżących z dnia z dnia 28 lipca 2020 r. było zbyt lakoniczne, to organ mógł ich wezwać do złożenia jeszcze dodatkowych wyjaśnień. Tymczasem organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił powyższej kwestii interesu prawnego skarżących, a organ odwoławczy poprzestał wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, że nie wykazali oni swojego interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia, a przede wszystkim, nie odnosząc się do tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie uzasadnił dlaczego zajął takie stanowisko. Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że co najmniej przedwczesny jest pogląd Kolegium o braku interesu prawnego skarżących. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego i znajdują zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak: zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Powyższym standardom orzekające w niniejszej sprawie organy uchybiły, bowiem całkowicie zignorowały wniosek skarżących o wydanie zaświadczenia w przedmiocie: Kto i kiedy wnioskował do Wydziału Geodezji w "[...]" na okoliczność sporządzenia mapy sieci wodociągowej celem naniesienia wybudowanego wodociągu na działce gruntu Nr "[...]" w "[...]" ? Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w ogóle nie odniosły się do powyższej kwestii w swoich rozstrzygnięciach. Mając na względzie podniesione powyżej naruszenia przepisów postępowania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią zaprezentowane przez Sąd stanowisko. Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości obejmującej wpis, tj. 100 zł (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a.