II SA/Ol 887/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na uchwałę Rady Gminy Grunwald z dnia 31 marca 2022 r. nr XLVIII/374/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Grunwald za udział w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych oraz szkoleniach lub ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Grunwald podjęła 31 marca 2022 r. uchwałę Nr XLVIlI/374/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Grunwald za udział w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych oraz szkoleniach lub ćwiczeniach. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze Prokurator Rejonowy w Ostródzie (dalej jako: "Prokurator", "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części § 1 pkt ust. 1 i 2 w zakresie zwrotu "za każda rozpoczętą godzinę" i § 2 oraz § 4 w zakresie zwrotu "z mocą obowiązującą od 01.01.2022 roku". Skarżący zarzucił, że uchwała w zaskarżonej części w sposób istotny narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej: "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. poz. 2490), dalej: "u.o.s.p.", przez ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach, naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę", podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia wysokości ekwiwalentu, a nie do określenia zasad jego obliczania i wypłacania "za każdą rozpoczętą godzinę", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z ustawą kompetencyjną. Prokurator stwierdził też, że § 2 ww. uchwały, stanowiący, że "Traci moc Uchwała Nr V/27/2015 Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie z dnia 22 stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członka OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczo-gaśniczym lub szkoleniu", narusza art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 38 pkt 12 u.o.s.p. Zauważył, że art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, na podstawie którego została wydana uchwała Nr V/27/2015, został uchylony z dniem 1 stycznia 2022 r. przez art. 38 pkt 12 u.o.s.p., zatem ww. uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa i Rada Gminy nie mogła zawrzeć w uchwale zapisu o utracie jej mocy. Powołując się na wyrok NSA z 3 lutego 2016 r., sygn. II GSK 2482/14, Prokurator wywiódł, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. W konsekwencji nie ma potrzeby i podstaw prawnych, aby podejmować odrębne uchwały uchylające dotychczasowe regulacje. Skarżący podniósł ponadto zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 poz. 1461) przez nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej i uznaniu że uchwała, która ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia obowiązuje od dnia 1 stycznia 2022 r. (w skardze błędnie wskazano rok 2021), co narusza zakaz retroaktywności prawa, zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Wskazał też, że zakwestionowane sformułowanie powoduje, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, czy 1 stycznia 2022 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi w całości, jako niezasadnej. W uzasadnieniu podkreślił, że z uwagi na zmiany przepisów stanowiących podstawy prawne uchwał podejmowanych w sprawach ekwiwalentu pieniężnego otrzymywanego przez członka ochotniczej straży pożarnej, powstała sytuacja, w której z uwagi na uchylenie art. 28 u.o.p., powinny utracić moc prawną wcześniej podjęte na tej podstawie prawnej uchwały rad gmin w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, a z drugiej strony w związku z brakiem nowej uchwały, wydanej na podstawie art. 15 u.o.s.p., nie było podstaw do wypłacania ekwiwalentu strażakom ratownikom za podjęte działania. Wójt zaznaczył, że ww. zagadnienie budzi duże wątpliwości organów samorządu terytorialnego i administracji rządowej w całym kraju. Wójt przyznał, że w § 1 powtórzono sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę", które zostało użyte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Wyjaśnił, że było to działanie celowe, gdyż w treści ww. przepisu ustawy, ze względu na jego redakcję i odesłania do innej ustawy, trudno dostrzec zapis o ekwiwalencie "za każdą rozpoczętą godzinę". Zapis w uchwale jest adresowany przede wszystkim do strażaków ratowników OSP, którzy nie muszą znać prawa, w związku z czym informacja na temat naliczania ekwiwalentu miała na celu uczynienie uchwały bardziej czytelną. Zaznaczył, powołując się na pogląd wyrażonym w wyroku NSA z 30 września 2009 r. sygn. II OSK 1077/09, że nie zawsze i nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym powinno być uznane za naruszenie prawa, gdyż nie bez znaczenia pozostaje ilość powtórzeń, charakter powtórzonych przepisów prawa i ich istota. Wójt zaznaczył, że z uwagi na chaos prawny związany z wejściem w życie u.o.s.p., w § 2 wskazano, iż dotychczasowa uchwała regulującą kwestię wypłaty ekwiwalentu traci moc. Podkreślił, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie zakwestionował przedmiotowego zapisu, mimo że wydaje się, że stoi na stanowisku, iż uchwały podjęte na podstawie art. 28 u.o.p. wygasły z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r. Stwierdził, że pozbawienie mocy uchwały, która już została uchylona przez ustawodawcę, nie niesie za sobą żadnych istotnych konsekwencji, w związku z czym nie może być mowy o istotnym naruszeniu prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wejścia w życie uchwały, organ gminy stwierdził, że jest on niezrozumiały. Stwierdził, że nie ma sprzeczności w treści § 4 i zauważył, że gdyby przyjąć argumentację skarżącego, każdy akt normatywny ze wsteczną mocą obowiązywania byłby wewnętrznie sprzeczny, co jest niezgodne z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podkreślił, że powodem takiego sformułowania § 4 było zapewnienie kontynuacji wypłacania ekwiwalentu i zachowania stanu prawnego. Wskazał, że w wyroku z 25 września 2000 r., K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186, Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie narusza art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Podkreślił, że wypłata ekwiwalentu od 1 stycznia 2022 r. dotyczy tylko i wyłącznie strażaków ratowników, którym polepsza sytuację i nikomu innemu nie pogarsza sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej: "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W orzecznictwie podkreśla się, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 29.11.2006 r., I OSK 1287/06, dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Jednocześnie, ustawodawca przewidział dwie formy naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne (art. 91 ust. 1 u.s.g.) albo nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowej definicji obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. poz. 2490), dalej: "u.o.s.p.". Stosownie do art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie z ust. 2 art. 15 wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu stanowił art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869). Art. 28 ust. 1 wskazywał, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Porównanie przytoczonych przepisów, prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów. Wbrew stanowisku organu gminy, redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości co do tego, że ekwiwalent ten nie przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" - jak to ustalono w zaskarżonej uchwale - lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame. Zakwestionowany przez prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7.04.2022 r., sygn. III FSK 4957/21, CBOSA). Oceniając zgodność z prawem § 2 uchwały, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że przepis ten również należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, to jest art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, który został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych w omawianym zakresie, należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p. Skoro w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały, uprzednia uchwała już nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący. W doktrynie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia w tej ustawie przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 326). Wskazana zasada wynika bezpośrednio z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego. Skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, to pozostawanie takiego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie ustawowe stałoby w opozycji do kluczowej zasady wynikającej z powołanej regulacji konstytucyjnej oraz z art. 40 ust. 1 u.s.g. Z tego powodu naruszałoby również uregulowaną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby regulacje podustawowe, które funkcjonowałyby pomimo braku przepisów ustawowych regulujących upoważnienie do stanowienia prawa na szczeblu lokalnym, w tym w szczególności regulujących materię przekazaną samorządowi terytorialnemu do realizacji w ramach jego działalności prawotwórczej. Prowadziłoby to w istocie do autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 20.09.2017 r., sygn. akt II GSK 2861/15, CBOSA). Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa przez § 4 zaskarżonej uchwały. Sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego zawiera załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Stosownie do § 45 ust. 1 w zw. z § 143 ww. aktu, przepisy aktu prawa miejscowego o wejściu w życie powinny posługiwać się formułą semantyczną wykorzystującą zwrot "wchodzi w życie". Wyliczenie zawarte w § 45 w zw. z § 143 ma charakter wyczerpujący, zatem przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Treść § 4 uchwały narusza zatem powołane postanowienia zasad techniki prawodawczej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2022 r., III OSK 7268/21 (CBOSA), w teorii tworzenia prawa podkreśla się, że tekst aktu normatywnego powinien być tak zredagowany, by jego adresat był w stanie go zrozumieć, tzn., by adresat norm zawartych w danym akcie prawnym wiedział, jak prawodawca nakazuje mu się zachować (tak m.in. J. Wróblewski: Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989, s. 137). Niezrozumienie przepisów przez ich adresatów może być przyczyną niezrealizowania woli ustawodawcy. W ten sposób komunikatywność języka prawnego może wpływać na skuteczność ustanawianych norm prawnych. Zasada ta została spozytywizowana w § 6 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, który wymaga, aby przepisy ustawy (również aktu prawa miejscowego - § 143) redagować tak, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Uwzględniając przedstawione rozwiązania systemowe NSA doszedł do przekonania, że sformułowanie treści przepisów aktu prawa miejscowego regulujących sposób i datę jego wejścia w życie odmiennie od reguł wyznaczonych treścią § 45 ust. 1 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej będzie stanowiło istotne naruszenia prawa, gdy przepisy te nie będę realizować zasady komunikatywności języka prawnego i jednocześnie będą naruszać zasady wejścia w życie aktów normatywnych wyrażone w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Podkreślić również należy, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis), nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (zob. np. wyrok NSA z 27.11.2019 r. sygn. II FSK 1271/19; uchwała Sądu Najwyższego z 24.05.1996 r., sygn. I PZP 12/96, OSNP 1997 r., Nr 1, poz. 8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24.10.1995, sygn. K 14/95, OTK 1995, Nr 2, poz. 12). W demokratycznym państwie prawnym data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości czy też wprowadzać w błąd. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały, zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, dlatego zasadnym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości (zob. wyrok NSA z 20.12.2022 r., III OSK 7268/21, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 3 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, gdyż byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł nieważność zaskarżonej uchwały w całości.