II SA/Ol 889/24

Dnia 27 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 roku sprawy ze skarg E. M. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżących E. M. i B. W. kwoty po 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 14 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję z 8 lipca 2024 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza B. (dalej jako: organ pierwszej instancji) przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., którą ustalono, że: 1. R.R. nie jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt matki S. R. w Domu Pomocy Społecznej w B. (dalej jako: DPS w B.), 2. B. W. obowiązana jest do wnoszenia opłaty za pobyt matki S. R. w DPS w B. w wysokości 1 705,71 zł miesięcznie, 3. E. M. obowiązana jest do wnoszenia opłaty za pobyt babki S. R. w DPS w B. w wysokości 1 705,71 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wydanej decyzji podano, że S. R. została skierowana do DPS w B. decyzją z 26 października 2022 r., co było konsekwencją wydania przez Sąd Rejonowy w B. postanowienia z 10 października 2022 r. Wskazano, że S. R. jest wdową i ma dwójkę dzieci: córkę B. W. i syna R. R. Wyjaśniono, że R.R. samotnie wychowuje córkę, B. W. mieszka wraz z mężem i prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, natomiast jej córka E. M. mieszka wraz z mężem oraz małoletnim synem i prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe. Podniesiono, że krewni S. R. odmówili zawarcia umów regulujących wysokość przedmiotowej opłaty, dlatego w tej kwestii wydano decyzję administracyjną. Wskazano, że odstąpiono od ustalenia odpłatności R. R., ponieważ jego dochód nie przekracza ustawowego kryterium. Natomiast z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że dochody B. W. i E. M. pozwalają na zobowiązanie ich do partycypacji w opłacie. Organ wskazał, że po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej obowiązanych do odpłatności stwierdził, że mogą one uczestniczyć w kosztach pobytu S. R. w DPS w kwotach po 1705,71 zł miesięcznie. Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołały się E. M. i B. W. zarzucając, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz k.p.a. poprzez brak podjęcia wyczerpujących czynności, aby zebrać, rozpatrzyć i prawidłowo ocenić materiał dowodowy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, wywiedzenie nieprawidłowych wniosków z dowodów przedłożonych przez strony, pominięcie szeregu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nieprawidłowe ustalenie, że dochody ich rodzin pozwalają na partycypację w przedmiotowej opłacie. Kolegium, rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym wskazało, że S. R. wnosi opłatę za swój pobyt w DPS w wysokości 2 053,58 zł miesięcznie, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS w B. od 1 lutego 2024 r. wynosi 5 465 zł (obwieszczenie Starosty Powiatu B. z 29 stycznia 2024 r.). Zatem do opłacenia pozostaje kwota 3 411,42 zł miesięcznie. Podniesiono, że dokonano analizy sytuacji dochodowo-bytowej zstępnych pensjonariuszki. Ustalono, że R. R. mieszka wraz z uczącą się w technikum córką L., a jego dochodem jest wynagrodzenie w kwocie 2971,98 zł miesięcznie. Kryterium dochodowe dla dwuosobowego gospodarstwa domowego wynosi 1200 zł, a jego trzykrotność (300% kryterium) stanowi kwotę 3600 zł. Tym samym R. R. i jego córka L. R. nie zostali zobowiązani do wnoszenia przedmiotowej opłaty. Odnośnie do sytuacji B. W. ustalono, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia małżonków w łącznej kwocie 7 606,09 zł, a dochód ten przekracza ustawowe kryterium. Organ ustalił ponadto, że miesięczne koszty utrzymania rodziny B.W. wynoszą 3622,31 zł, a zatem po ich odjęciu od dochodu rodziny do dyspozycji pozostaje kwota 3 983,78 zł. Wskazano, że do kosztów utrzymania zaliczono: opłatę za mieszkanie wraz z ogrzewaniem, zużycie energii elektrycznej, ubezpieczenie OC, telefon, internet i TV oraz opłatę za korzystanie z rodzinnych ogrodów działkowych. Natomiast organ nie uwzględnił podnoszonych wydatków na prywatne wizyty stomatologiczne oraz psychoterapię, gdyż w jego ocenie nie mają one waloru niezbędności, ponieważ - jak wskazano - strona mogła skorzystać w tym zakresie z leczenia finansowanego przez NFZ. Odnośnie do E. M. wskazano, że wraz z mężem i małoletnim synem, urodzonym w 2019 r., prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę oraz dochodów z prowadzonej przez męża strony działalności gospodarczej w łącznej kwocie 8878,85 zł. Podano, że dochód ten ustalono w oparciu o informacje z deklaracji podatkowych małżonków za 2023 r., przy czym przychody pomniejszono o składki zdrowotne, składki społeczne, koszty uzyskania i podatek należny. Wyjaśniono, że organ uwzględnił wydatki na: ogrzewanie mieszkania, gaz, energię elektryczną, pobyt syna w przedszkolu oraz jego terapię, a koszty te wyniosły łącznie na całą rodzinę 2010,89 zł. Natomiast w ocenie organu nie można uwzględniać w wydatkach rodziny kwot rat kredytu i pożyczki zaciągniętych przez E.M. oraz kosztów czesnego za studia strony, gdyż wydatek ten "nie powinien wpłynąć na zmniejszenie spoczywającego na niej obowiązku." Organ, mając na względzie wskazane wyżej wydatki oraz stosowne dane z GUS, ustalił koszty utrzymania rodziny E. M. na kwotę 3622,31 zł. Wskazano także, że na mocy orzeczenia z 6 lipca 2023 r. syn E. M. ma orzeczoną niepełnosprawność do 31 lipca 2025 r. Z tego względu przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny, który - z uwagi na charakter świadczenia - nie został przez organ uwzględniony w dochodzie. Organ odwoławczy podniósł, że odwołujące się nie poparły wydatków na cele medyczne fakturami, rachunkami czy innymi dokumentami kasowymi, które wskazywałyby jak często i w jakiej wysokości są one ponoszone, lecz jedynie zaświadczeniami usługodawców, ani też nie przedłożyły też zaświadczeń lekarskich wskazujących na ich celowość. Odnosząc się do wydatków na studia z zakresu psychologii Kolegium wyjaśniło, że nie można ich uznać za wydatki niezbędne dla funkcjonowania rodziny strony. Wskazano także, że E. M. nie poinformowała organu o wysokości zarobków męża, a zatem organ był on uprawniony wyliczyć ten dochód w oparciu o informacje zaczerpnięte z urzędu skarbowego. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, a pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego nawet kwoty pożyczek, czy kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu. Wskazano, że sytuacja mieszkaniowa odwołujących się jest stabilna. B. W. wraz z mężem mieszkają w 60 m² mieszkaniu własnościowym. Jak zaś wynika z pisma E. M. z 4 sierpnia 2023 r. sprzedała ona wraz z mężem dotychczasowe mieszkanie, a w zamian zakupili nowe. Podano zatem, że rodziny stron utrzymują się ze stałych dochodów przekraczających ustawowe kryterium, a nie zaistniały nagłe okoliczności rzutujące na wydatki stron w znacznej wysokości takie, jak np. wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, czy powstanie obiektywnego i stałego braku jakichkolwiek możliwości zarobkowych. Na powyższą decyzję skargi wniosły E. M. i B. W. E. M. w swojej skardze podniosła zarzut naruszenia: - art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej jako: u.p.s.) poprzez nieprawidłową wykładnię i nieuwzględnienie okoliczności, że poza wysokością dochodów organ zobowiązany jest do uwzględnienia i pogłębionej analizy możliwości skarżącej, czego nie uczynił organ pierwszej instancji ani Kolegium w niniejszym postępowaniu. Organ winien ocenić sytuację majątkową i dochodową skarżącej łącznie z przeprowadzeniem analizy jej wydatków - możliwości; naruszenie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jedynie częściowe wydatki udokumentowane przez stronę stanowią wydatki konieczne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącej w sytuacji, gdy skarżąca tworzy rodzinę z małżonkiem i niepełnosprawnym dzieckiem, a zatem do wydatków koniecznych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych winny być zaliczone wydatki na wyżywienie, leczenie, środki czystości, odzież, wydatki na utrzymanie gospodarstwa domowego, tj. m in. opłaty za mieszkanie, spłaty kredytów, koszty nauki, prywatnego koniecznego leczenia, rehabilitacji, kosztów dojazdu do pracy itp.; - art. 62 ust. 2e w zw. z art. 62 ust. 2f u.p.s. i ustalenie wysokości opłaty proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych, podczas gdy z akt sprawy wyraźnie wynika, że strona nie wyraziła zgody na zawarcie umowy, jednakże wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a zatem organ nie powinien nakładać na skarżącą opłaty w wysokości proporcjonalnej, a jedynie ustalić jej indywidualne możliwości. Skarżąca wedle wykładni art. 62 ust. 2f u.p.s. zobowiązana jest jedynie do uiszczania proporcjonalnej kwoty za dom pomocy społecznej, nie powinna wobec tego ponosić opłaty za pozostałych, zwolnionych z obowiązku odpłatności stron postępowania; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ, jakie dowody zostały przeprowadzone celem ustalenia stanu faktycznego i sytuacji rodzinnej, osobistej oraz materialnej skarżącej, a także na jakich dowodach oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; - art. 136 k.p.a. w z w. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecenia przeprowadzenia takich czynności organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy materiały te, zdaniem Kolegium, nie są wystarczające do potwierdzenia wydatków rodziny (twierdzenia Kolegium, że strona przedłożyła jedynie zaświadczenia/oświadczenia a nie faktury czy paragony), jak również brak wezwania skarżącej do przedłożenia dokumentacji leczenia, jeżeli organ uznał, że skarżąca powinna udowodnić zasadność i konieczność ponoszonych kosztów na leczenie swoje oraz małoletniego syna, celem ustalenia sytuacji życiowej, materialnej i dochodowej skarżącej oraz weryfikację, czy skarżąca posiada możliwości ponoszenia opłaty za pobyt babki w DPS; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy przy dokonaniu prawidłowych ustaleń oraz stosując w sposób prawidłowy przepisy, organ winien był uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzec w sposób odmienny co do istoty sprawy, względnie uchylić je i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; - art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez brak podjęcia wyczerpujących czynności, aby zebrać (uzupełnić), rozpatrzyć i prawidłowo ocenić materiał dowodowy; nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, nieprawidłową ocenę dowodów przedłożonych do akt sprawy, niedoniesienie się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu, pominięcie szeregu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji, przede wszystkim: - nieprawidłowe ustalenie, że dochody skarżącej umożliwiają jej ponoszenie kosztów utrzymania babki, podczas gdy z przedstawionych dowodów wynika, że skarżąca posiada liczne zobowiązania finansowe, które w znaczący sposób wpływają na jej sytuację majątkową, jak również ma na utrzymaniu małoletniego syna, który wymaga dużych nakładów finansowych z uwagi na orzeczoną niepełnosprawność, - nieuwzględnienie okoliczności niepełnosprawności syna skarżącej i ponoszonych koniecznych wydatków na jego rehabilitację, jak również podstawowe utrzymanie, - nieuwzględnienia kosztów kredytu pomimo, że stanowi on konieczne i niezbędne wydatki związane z utrzymaniem rodziny, - nieuwzględnieniu przy ocenie możliwości ponoszenia opłaty kosztów studiów uznając, że koszty te nie są niezbędne, podczas gdy są to koszty faktycznie ponoszone przez skarżącą i zmierzają do poprawienia sytuacji skarżącej na rynku pracy poprzez zdobycie wykształcenia, - niedokonanie pełnej analizy sytuacji majątkowej skarżącej, wydatków oraz wszelkich zobowiązań ciążących na członkach jej rodziny, które to koszty są w pełni uzasadnione i niezbędne dla funkcjonowania rodziny, - brak wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień, uzupełnienia dokumentów, skoro Kolegium uznało, że same oświadczenia/zaświadczenie nie potwierdzają w wystarczający sposób ponoszonych kosztów, podczas gdy w ocenie skarżącej organ nie podważył prawdziwości złożonych oświadczeń/zaświadczeń, a skarżąca, z uwagi na brak wezwania, nie miała możliwości wyjaśnienia wątpliwości organu, - brak wezwania skarżącej do złożenia dokumentacji medycznej strony i jej syna, skoro organ powziął wątpliwość co do konieczności podejmowania rehabilitacji, leczenia czy terapii. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów i nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, pomijając część wydatków skarżącej, jak również nie wziął pod uwagę istotnych okoliczności występujących w sprawie, zaś Kolegium powtórzyło argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą ustalenia sytuacji strony, nie odnosząc się do zarzutów odwołania i nie dokonując pełnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że organy dysponowały szeregiem dokumentów dotyczących jej sytuacji życiowej, majątkowej i dochodowej, jednakże większość z nich została pominięta. Zakwestionowała ustalenia organów dotyczące kosztów utrzymania wskazując, że zostały one oparte na wybiórczo przyjętych dowodach. Podała, że wydatki jej rodziny wynoszą minimum 10000,00 zł miesięcznie, wskazując szczegółowo co składa się na taką kwotę. Skarżąca podała, że wydatki te ponoszone są zarówno z jej wynagrodzenia za pracę, jak również ze świadczenia 800 plus oraz zasiłku przyznanego w związku z niepełnosprawnością syna (215 zł). Podniosła, że organ nie zakwestionował niepełnosprawności jej syna, ale jednocześnie nie uwzględnił kosztów, jakie są ponoszone z tego tytułu. Podała, że z uwagi na to, że leczenie w ramach NFZ nie jest dostępne w każdym czasie i obowiązują długie kolejki oczekujących, syn skarżącej rehabilitowany jest prywatnie, a obciążenie skarżącej kosztami utrzymania babki spowoduje, że skarżąca nie będzie w stanie ponosić wydatków na utrzymanie własnego dziecka. Skarżąca wyjaśniła, że kredyt został zaciągnięty na zakup nieruchomości w celu zaspokojenia podstawowej potrzeby bytowej rodziny i obecnie rodzina nie dysponuje pieniędzmi z tego kredytu, a jedynie mieszkaniem, w którym mieszka. Natomiast spłacana co miesiąc rata kredytu w istotny sposób obciąża budżet rodziny. Podobnie należy traktować pożyczkę, którą skarżąca uzyskała z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w wysokości 30000 zł. Skarżąca zarzuciła, że organy błędnie uznały, że koszty związane ze studiami nie stanowią uzasadnionych wydatków rodziny, gdyż studia te mają na celu podniesienie kwalifikacji skarżącej, a ponoszone koszty mają wpływ na funkcjonowanie rodziny i możliwości finansowe. Podniosła także, że skarżąca korzysta ze wsparcia teściów, gdyż w przeciwnym wypadku nie byłaby w stanie sfinansować pełnych kosztów nauki, co Kolegium pominęło, tak jak kwestię wydatków ponoszonych na paliwo, niezbędne z uwagi na konieczność dojazdu do pracy w M. Skarżąca podniosła także, że sprzeczna z zasadami współżycia społecznego jest sytuacja, że jako wnuczka ma ponosić koszty utrzymania babki, która nigdy nie finansowała jej utrzymania, jak również nie czyniła żadnego wkładu w jej wychowanie, a cały majątek babka darowała swojemu synowi, który nie został obciążony kosztami utrzymania swojej matki. Wskazała, że ustalona różnica pomiędzy dochodem strony a kryterium dochodowym nie jest kwotą ostateczną, ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d u.p.s., tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 u.p.s., zaś organy poczyniły ustalenia wyłącznie w zakresie spełnienia przez stronę warunku dochodowego. Skarżąca podkreśliła, że odmówiła zawarcia umowy, jednakże nie odmówiła przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a w takiej sytuacji opłata powinna być ustalana indywidualnie, stosownie do ustaleń wynikających z wywiadu. Skarżąca zaprzeczyła twierdzeniom Kolegium, że odmówiła przedstawienia PIT swojego męża podkreślając, że przez cały okres prowadzenia postępowania skarżąca współpracowała z organem, wyjaśniając okoliczności sprawy, jak również przedkładała szereg dokumentów na wykazanie swoich twierdzeń, zaś Kolegium nie wezwało skarżącej do złożenia wyjaśnień, czy też uzupełnienia dokumentów. B. W. w swojej skardze podniosła tożsame zarzuty naruszenia art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 3 u.p.s., art. 62 ust. 2e w zw. z art. 62 ust. 2f u.p.s., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. w z w. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i 9 k.p.a. Skarżąca podała, że organ winien ocenić jej sytuację majątkową i dochodową, łącznie z przeprowadzeniem analizy jej wydatków i możliwości. Tymczasem organ przyjął, że nie wszystkie wydatki przedstawione i udokumentowane przez skarżącą stanowią wydatki konieczne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącej i jej męża. Zarzuciła nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecenia przeprowadzenia takich czynności organowi pierwszej instancji, gdy materiały te, zdaniem Kolegium, nie są wystarczające do potwierdzenia wydatków rodziny, jak również brak wezwania strony do przedłożenia dokumentacji leczenia, jeżeli organ uznał, że strona powinna udowodnić zasadność i konieczność ponoszonych kosztów na leczenie swoje oraz męża, celem ustalenia sytuacji życiowej, materialnej i dochodowej skarżącej. W związku z podniesionymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji co do punktu 2 i punktu 4. Ponadto, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z nowych dokumentów, tj. karty informacyjnej leczenia szpitalnego na fakt pogorszenia sytuacji życiowej, zdrowotnej i finansowej skarżącej z powodu wypadku, jakiego doznała 7 sierpnia 2024 r., na skutek którego doszło do mnogiego złamania podudzia, co uniemożliwia skarżącej wykonywanie pracy, jak również generuje ponoszenie dodatkowych kosztów. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podkreśliła, że wbrew ustaleniom organów, koszty utrzymania jej rodziny wynoszą minimum 6 600 zł miesięcznie i podała szczegółowo, co składa się na taką kwotę. Podniosła, że obecnie, z uwagi na wypadek, obecnie nie może wykonywać pracy, nie otrzyma też dodatkowego wynagrodzenia z nadgodzin, a także powstały nowe wydatki związane z kosztami leczenia i niezbędnej rehabilitacji celem przywrócenia pełnej sprawności. Skarżąca zakwestionowała brak ustaleń oraz arbitralne przyjęcie przez organy, że niezasadnie korzysta z psychoterapii, gdyż organy nie mogą oceniać, czy terapia jest potrzebna. Podała, że jej dochody oraz jej męża oscylują na granicy najniższej krajowej. W przypadku tylko niektórych miesięcy małżonkowie dysponowali dodatkową gotówką w związku z przepracowanymi nadgodzinami, ale obecnie skarżąca nie będzie miała takiej możliwości. Zatem obciążenie skarżącej tak wysoką opłatą wpłynie na codzienne funkcjonowanie rodziny, pozbawiając skarżącą i jej męża możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb. Skarżąca podniosła, że organ zobligowany jest uwzględnić także możliwości osoby zobowiązanej, a nie można przyjąć, aby zadość tej powinności czyniło ustalenie statystycznych wydatków na rodzinę. W odpowiedzi na wniesione skargi, Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.s. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS spoczywa przede wszystkim na mieszkańcu DPS. Jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi (art. 61 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., mieszkaniec domu wnosi opłatę w maksymalnej wysokości do 70% swojego dochodu. Różnicę pomiędzy kosztem utrzymania beneficjenta a wniesioną przez niego opłatą mają obowiązek pokryć odpowiednio małżonek, zstępni przed wstępnymi, wymienieni w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, zaś w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Natomiast gmina, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s., ponosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., gdy zostanie ustalone, że osoby te nie są w stanie pokryć pełnych kosztów utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W przypadku zatem odmowy przez osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. należy rozróżnić dwie sytuacje. Pierwszą, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.) oraz drugą, w której osoba ta odmawia i zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.). W sytuacji pierwszej organy gminy winien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej. W sytuacji drugiej przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1620/23, dostępny w CBOSA). Należy zatem podkreślić, że wprawdzie obie skarżące odmówiły zawarcia umowy, ale zgodziły się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i takie wywiady zostały przeprowadzone. W związku z tym ustalając wysokość odpłatności organ zobowiązany był uwzględnić ograniczenia ustawowe wynikające z treści art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s., co oznacza, że istotny jest nie tylko warunek dochodowy określony w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s., ale również możliwości osoby ponoszącej odpłatność. W piśmiennictwie wskazuje się, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103). W rezultacie do organu należy również ocena możliwości ponoszenia opłaty przez konkretnego zobowiązanego już na etapie jej określania, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a. (por wyroki: z 18 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1848/21, z 11 stycznia 2023 r. sygn akt I OSK 318/22, z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1588/22, dostępne w CBOSA). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał analizy sytuacji majątkowej rodzin skarżących w kontekście spełniania kryterium dochodowego. Natomiast, w ocenie Sądu, nie przeprowadził właściwej analizy ograniczeń, jakich mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Podkreślenia zaś wymaga, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, dostępny w CBOSA). W związku z tym obowiązkiem Kolegium było nie tylko podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, ale także ponownego jej rozpoznania, z którego to obowiązku - zdaniem Sądu - organ odwoławczy się nie wywiązał. Należy bowiem wyjaśnić, że podnoszony przez organ odwoławczy fakt, że rodziny skarżących utrzymują się ze stałych dochodów przekraczających ustawowe kryterium, zezwalające na ustalenie odpłatności, a ich sytuacja mieszkaniowa jest stabilna, nie oznacza, że skarżące mają możliwości ponoszenia przedmiotowych opłat. Może bowiem dojść do sytuacji, w której osoba zobowiązana, mimo stosunkowo wysokich dochodów, zmuszona jest do ponoszenia dużych wydatków na różne życiowe cele, co może wpływać na jej możliwości płatnicze. W związku z tym obowiązkiem organu jest dokonanie analizy tych możliwości, a za taką nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że wydatki skarżących nie zostały właściwie udokumentowane, bądź też nie mają charakteru niezbędnych dla funkcjonowania rodziny. Żaden przepis u.p.s. nie nakazuje potwierdzania ponoszonych przez osobę zobowiązaną wydatków w postaci imiennych faktur, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżące przedłożyły inne dokumenty, w tym potwierdzenia transakcji z konta bankowego, czy też zaświadczenia, podpisane przez wystawców, z których jasno wynika, jakiej usługi dotyczą i jaki jest jej koszt. Nawet jednak, gdyby w ocenie organu przedstawione dokumenty były niewystarczające, to należało wezwać skarżące do ich uzupełnienia. Tymczasem z akt sprawy nie wnika, aby organy, w związku z nadesłanymi przez skarżące dokumentami, wzywały do ich uzupełnienia, czy też skonkretyzowania. W tej sytuacji twierdzenie Kolegium, że skarżące nie przedstawiły stosownych dokumentów, potwierdzających ponoszenie wydatków, m.in. na wizyty lekarskie jest całkowicie bezpodstawne. W ocenie Sądu mało przekonujące jest także lakoniczne stwierdzenie, że studia podjęte przez skarżącą nie są konieczne dla funkcjonowania rodziny, skoro organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w tym zakresie przez skarżącą. Natomiast odnośnie do kwestii pożyczki i kredytu należy wskazać, że o ile zostały one zaciągnięte w celach mieszkaniowych, jak podała skarżąca, a czemu organy nie zaprzeczyły, to nie można twierdzić, że kwota ta mogła stanowić źródło utrzymania, a w konsekwencji stanowić podstawę do uznania, że skarżąca posiada środki na poniesienie przedmiotowej opłaty. Zatem okoliczności podnoszone przez skarżące nie zostały ocenione w kontekście "możliwości", zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. Należy podkreślić, że decyzja dotycząca odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej winna być wydana przy uwzględnieniu całokształtu sytuacji życiowej skarżących i ich możliwości płatniczych. Należało zatem poddać analizie nie tylko dochody skarżących, ale także ponoszone przez nie wydatki w kontekście potrzeb życiowych skarżących i ich rodzin. Natomiast, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Kolegium nie dokonało prawidłowej weryfikacji możliwości płatniczych skarżących, uwarunkowanych ich sytuacją osobistą, rodzinną, zdrowotną i majątkową. Wskazać ponadto należy, że w przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, zasadne jest objęcie sprawą ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS jednym postępowaniem, tak aby wszystkie osoby, które mogą być obciążone opłatą mogły nie tylko wskazywać na własne możliwości co do jej ponoszenia, ale także miały możliwość kontrolowania oświadczeń pozostałych osób co do ich stanu majątkowego i dochodów, co w konsekwencji przyczyniałoby się do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. W takim wypadku jednak powinna być wydana jedna decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wprawdzie wydał decyzję o tożsamej treści i oznaczeniu, ale każdą z decyzji skierował do innej strony postępowania i tylko tej stronie decyzję taką doręczył mimo, że pozostałe strony zostały w decyzji tej oznaczone jako uczestnicy postępowania. Nie wiadomo zatem, czy organ pierwszej instancji wydał jedną decyzję, czy też kilka decyzji o tożsamej treści, a kwestia ta nie została przez organ odwoławczy wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Organ odwoławczy ponownie rozpozna sprawę, mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w powyższym uzasadnieniu.