II SA/Ol 890/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 28 marca 2019 r. nr VI (67) 2019 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Barczewa z fragmentami terenu w obrębach Ruszajny i Bark - Wrocikowo stwierdza nieważność § 7 pkt 1 – 3 zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr VI(67)2019 z dnia 28 marca 2019 r., Rada Miejska w Barczewie (dalej jako: "Rada", "organ") podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Barczewa z fragmentami terenu w obrębach Ruszajny i Bark – Wrocikowo, zwaną dalej "Planem". W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko–Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 7 pkt 1-3 uchwały. Organ nadzoru uznał, że zaskarżone postanowienia są niezgodne z prawem. Wskazano, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zezwalający na określenie w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, został uchylony na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774), dalej jako: "ustawa krajobrazowa". Wojewoda powołał się na art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), dalej jako" u.p.z.p.", wskazując, że sytuowanie obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń nie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada nie utraciła kompetencji do określania ww. zasad i warunków, jednakże, według nowej regulacji powinna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Uchwała podjęta została w dniu 28 marca 2019 r. a ustawa krajobrazowa obowiązuje od 11 września 2015 r. Natomiast uchwała o przystąpieniu do sporządzania zaskarżonego planu podjęta została w dniu 27 czerwca 2017 r. i w związku z tym, w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy przejściowe, bowiem procedura planistyczna została zainicjowana już po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, uregulowanie w planie miejscowym materii powierzonej przez ustawodawcę do unormowania w odrębnej uchwale, stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z uzasadnieniem skargi. Powołano się na art. 3 i 1 ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. Wskazano, że Plan zawiera elementy obligatoryjne i fakultatywne i zawarto w § 7 pkt 1-3 zapisy dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Stanowią one obligatoryjną część Planu i wynikają z art. 15 ust. 2 pkt 2 (względnie z ust. 2 pkt 3a lub 5) u.p.z.p., nie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 9 tej ustawy. W zaskarżonej uchwale przewidziano zapisy respektujące wymogi kształtowania ładu przestrzennego. Nie ustalono zbioru zasad i warunków sytuowania reklam, obiektów małej architektury, ogrodzeń, które winny być regulowane uchwałą, o której mowa w art. 37a u.p.z.p. Zakwestionowane zapisy odnoszące się do nakazów, dopuszczeń czy zakazów, nie stanowią elementu zbioru takich ustaleń "zarezerwowanych" dla uchwały krajobrazowej. Nie wprowadzono zakazu budowy ogrodzeń, czy wznoszenia reklam jako takich, a tylko wyeliminowano możliwość zaburzenia ładu przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. zobowiązuje organ planistyczny do zawarcia w planie miejscowym nie tylko zasad ochrony istniejącego już w przestrzeni publicznej krajobrazu, lecz także zasad jego kształtowania w przypadku realizacji zabudowy na terenach jeszcze niezainwestowanych. Zapisy § 7 pkt 1-3 uchwały respektują również powyższe zobowiązanie. Wskazano, że definicja pojęcia "obszaru przestrzeni publicznej" została zawarta w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ze względu na niedookreśloność zarówno pojęcia, jak i definicji, należy uznać, że ustawodawcy chodziło o zapewnienie dostępu do obszarów o szczególnym znaczeniu ze względu na ich lokalizację, a także dla zaspokojenia różnorodnych potrzeb mieszkańców i poprawy jakości ich życia. Zakwestionowane zapisy uchwały spełniają te wymogi. Organ podniósł też, że nie można pomijać że skarżący, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 13 maja 2019 r., nie dostrzegł innych uchybień uchwały poza § 17 pkt 4 lit.g terenu elementarnego oznaczonego symbolem A47MNU. Prowadząc postępowanie nadzorcze, organ nadzoru nie miał wątpliwości co do zgodności z prawem pozostałych zapisów uchwały – w tym § 7 pkt 1-3. Zakwestionowane postanowienia Planu pozostają w zgodzie również z zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą równości i ochrony prawa własności. Wskazano, że w Gminie Barczewo nie obowiązuje uchwała krajobrazowa, dlatego jedynym instrumentem prawnym, regulującym kwestie ładu przestrzennego są postanowienia § 7 pkt 1-3 uchwały, a ich wyeliminowanie z obrotu prawnego doprowadzi do nieuzasadnionego zniesienia wymogów ładu przestrzennego, chaosu architektoniczno-krajobrazowego, czy kompozycyjno-estetycznego, a tym samym, nie będą spełnione wymogi ustawowe zawarte w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie wypełnia też reguł z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako "u.s.g." do stwierdzenia nieważności postanowień § 7 pkt 1-3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga Wojewody jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego Wojewodę oraz przez Radę w odpowiedzi na skargę. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tej ustawy - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając zasad stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach tej ustawy. Sąd podziela zarzuty skargi, dotyczące wskazanych w nich postanowień, które w sposób istotny naruszają prawo. Rada w postanowieniach § 7 pkt 1-3 uchwały określiła zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane oraz gabaryty i zasady sytuowania reklam oraz zakazy z tym związane. Tymczasem, zgodnie z art. 37a u.p.z.p. - Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przedmiot § 7 pkt 1-3 u.p.z.p. pokrywa się z przedmiotem, określonym w art. 37a u.p.z.p. Z przepisu tego zaś w sposób bezsprzeczny wynika, że uchwała określająca powyższe zasady i warunki powinna zostać uchwalona odrębnie, niezależnie od uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. zezwalający na określenie w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, został uchylony na mocy art. 7 pkt 3 lit. b ustawy krajobrazowej. Oznacza to, że powyższa materia powinna zostać uregulowana w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p., dodanym tą samą ustawą zmieniającą. Uchwała podjęta na podstawie art. 37a u.p.z.p. ma charakter fakultatywny. Tryb i etapy podejmowania uchwały reklamowej określa art. 37b u.p.z.p. Z brzmienia tych przepisów wynika, że sytuowanie obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń nie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji powinna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Ustawa krajobrazowa obowiązuje od 11 września 2015 r., natomiast zaskarżona uchwała podjęta została 28 marca 2019 r., a uchwała w sprawie przystąpienia do zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Barczewa z fragmentami terenu w obrębach Ruszajny i Bark – Wrócikowo, podjęta została w dniu 27 czerwca 2017 r. Przepisy przejściowe ustawy krajobrazowej nie znajdują więc zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem procedura planistyczna została zainicjowana już po wejściu w życie ustawy krajobrazowej, którą należy w sprawie stosować. Nie można podzielić stanowiska Rady, że w uchwale nie ustalono zbioru zasad i warunków sytuowania reklam, obiektów małej architektury, ogrodzeń, które winny być regulowane uchwałą, o której mowa w art. 37a u.p.z.p. Postanowienia uchwały dotyczące wysokości ogrodzeń, rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, wielkości reklam i ich rodzajów oraz zasad ich umieszczania i zakazów z tym związanych, z całą pewnością spełniają wymogi określone w art. 37a u.p.z.p. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut organu, że w Gminie Barczewo nie obowiązuje uchwała krajobrazowa, dlatego jedynym instrumentem prawnym, regulującym kwestie ładu przestrzennego są postanowienia § 7 pkt 1 - 3 uchwały, a ich wyeliminowanie z obrotu prawnego doprowadzi do nieuzasadnionego zniesienia wymogów ładu przestrzennego, chaosu architektoniczno-krajobrazowego, kompozycyjnoestetycznego, a tym samym, nie będą spełnione wymogi ustawowe zawarte w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W celu zapobieżenia zniesieniu wymogów ładu przestrzennego, Rada ma bowiem kompetencje do podjęcia uchwały w trybie art. 37a u.p.z.p. Wskazać jednocześnie należy, że kwestie przewidziane do uregulowania w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p. – chociaż wiążą się z kształtowaniem przestrzeni publicznej oraz szczegółowymi warunkami zagospodarowania terenów w potocznym znaczeniu – nie mogą być uznane za tożsame lub mieszczące się w pojęciu "wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., czy też "szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1046/19). Istota powyższych zmian legislacyjnych sprowadzała się bowiem do "wyjęcia" zagadnień dotychczas regulowanych w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. tj. - zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane – z zakresu materii planistycznej i uczynienie z niej materii uregulowanej odrębną uchwałą, wydawaną na podstawie art. 37a u.p.z.p., bez zmiany fakultatywnego charakteru tej uchwały. Stwierdzić więc należy, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada nie utraciła jednak – co do zasady – kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, ogrodzeń, czy reklam, jednakże według nowej regulacji, winna uczynić to w odrębnej od planu miejscowego uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Końcowo wskazać należy, że pozostaje bez znaczenia dla sprawy fakt, że Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 maja 2019 r., nie objął zaskarżonych postanowień uchwały. Nie ma to żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że uregulowanie w planie miejscowym materii powierzonej przez ustawodawcę do unormowania w odrębnej uchwale, stanowi istotne naruszenie prawa. Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę w zakresie wskazanym wyżej, Sąd, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w zaskarżonej części.