II SA/Ol 891/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 maja 2017r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.) złożył funkcjonariuszce B. A. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszka potwierdziła odbiór propozycji w dniu 17 maja 2017 r. Oświadczenie o przyjęciu propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej strona złożyła w dniu 24 maja 2017r. Natomiast pismem z dnia 26 maja 2017r. B. A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli ponowne rozpatrzenie treści złożonej propozycji w zakresie dotyczącym uposażenia zasadniczego. Zarzuciła zaskarżonej decyzji niewłaściwą wysokość proponowanego uposażenia zasadniczego poprzez jego obniżenie. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił, że przedkładając funkcjonariuszce propozycję służby, wziął pod uwagę posiadane przez nią kwalifikacje, doświadczenie zawodowe oraz przebieg dotychczasowej służby. Organ podniósł, że w związku z tym, iż zakres wykonywanych na zajmowanym stanowisku zadań służbowych znalazł się w katalogu zadań, za które przysługuje dodatek kontrolerski, dyrektor KAS przyznał ten dodatek w wysokości 2% uposażenia zasadniczego, na czas wykonywania zadań określonych w art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako podstawowych zadań o charakterze ciągłym. Dodatek kontrolerski wcześniej nie był przyznawany funkcjonariuszce B. A., ustawa o Służbie Celnej oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (t. j. Dz. U. z 2016r., poz. 568) za zadania wykonywane do tej pory przez funkcjonariusza nie przewidywały wypłaty takiego składnika - dodatku kontrolerskiego. Organ podkreślił, że uprzednio otrzymywany przez skarżącą dodatek specjalny za wykonywanie określonych czynności był przyznawany i wypłacany w ramach posiadanych środków na uposażenie. Nie był więc to obligatoryjny składnik wchodzący w skład uposażenia funkcjonariusza, a jedynie okresowy przyznawany w związku z wykonywaniem zadań o wysokim stopniu złożoności, odpowiedzialności lub ryzyka. Funkcjonariuszce B. A. w 2017 roku nie był przyznany dodatek specjalny. Organ stwierdził, że przedkładając stronie propozycję pełnienia służby wziął pod uwagę zadania ustawowe, jakie zostały nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitów etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenia. Skargę na ww. decyzję wywiodła B. A., wnosząc o jej zmianę lub uchylenie i przywrócenie uposażenia zasadniczego w wysokości, którą skarżąca posiadała przed wręczeniem propozycji służby, tj. do mnożnika kwoty bazowej wynoszącego 1,872, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 k.p.a i 77 k.p.a poprzez pominięcie przez organ przy wydaniu decyzji: a) że przyznany dodatek kontrolerski jak również jego wysokość (od 2 do 50% uposażenia), przyznawany jest pod pewnymi warunkami (art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o KAS i Rozp. Min. Rozwoju i Finansów z 26 kwietnia 2017, Dz. U. z 2017 r. poz. 868) i jego przyznanie uzależnione jest od wykonywanych zadań (na których przydzielenie skarżąca nie ma wpływu i może w dowolnym momencie otrzymać od organu zadania, które nie będą uprawniały do otrzymania dodatku kontrolerskiego i tym samym uposażenie zostanie ponownie skarżącej obniżone), b) skarżąca może zostać przeniesiona do innych komórek, gdzie zadania uprawniające do dodatku kontrolerskiego w ogóle nie będą wykonywane i tym samym spowoduje to dodatkowe obniżenie uposażenia skarżącej, c) że uposażenie zasadnicze przed dniem wręczenia propozycji służby w wysokości 1,872 mnożnika kwoty bazowej wynikało z posiadanych przez skarżącą kwalifikacji zawodowych, wykształcenia i przebiegu dotychczasowej służby. To powoduje, że skarżąca utraciła uposażenie zasadnicze, na które zapracowała dotychczasową służbą i podnoszeniem kwalifikacji zawodowych, natomiast na obecnym etapie organ pozbawia skarżącą tego uposażenia bez jakiegokolwiek merytorycznego i obiektywnego uzasadnienia, d) że dodatek kontrolerski nie może być brany pod uwagę do uposażenia zasadniczego, ponieważ jest ustalany procentowo od uposażenia zasadniczego i tak naprawdę jest jego wypadkową (dodatkiem do uposażenia), co powoduje, że wyrównywanie przez organ skarżącej uposażenia zasadniczego dodatkiem kontrolerskim stanowi obejście przepisów prawa i prowadzi do dyskryminacji oraz poniżenia skarżącej, która na wyższe uposażenie posiadane przed dniem zaproponowania jej nowych warunków propozycji służby, zapracowała dotychczasową służbą, 2) § 1 porozumienia zawartego dnia 1 marca 2017r. pomiędzy Szefem KAS a NSZZ Solidarność, który mówił, że uposażenia funkcjonariuszy będą miały wysokość nie niższą niż otrzymywane dotychczas uposażenie, podczas gdy uposażenie zasadnicze skarżącej zostało obniżone. 3) art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez obniżenie skarżącej uposażenia, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych zachowują ciągłość służby. W związku z tym, skoro zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu skarżąca zachowuje ciągłość służby, to tym samym jej uposażenie nie powinno zostać obniżone przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z zarzutami skarżącej, stwierdzając, że przedstawione stronie warunki pracy są zgodne z posiadanymi przez nią kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy przede wszystkim wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd uchyla zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją organu z dnia 31 sierpnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby celnej. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, w świetle którego, "dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wymienione w tym przepisie kryteria – takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. W niniejszej sprawie, elementami nierozerwalnie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariuszki celnej są zaś warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariuszkę stopień służbowy i zajmowane przez nią stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Wymaga bowiem podkreślenia, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji RP "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również – co ważne w niniejszej sprawie - zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Należy także podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia także w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącej wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego, "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Wymaga przy tym podkreślenia, że z mocy art. 169 ust. 4 i 7 P.w.u.KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Przeprowadzona zaś przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przez organ przepisów prawa. Należy przede wszystkim zauważyć, że organ w ogóle nie podał w decyzji i nie uzasadnił stosownie do art. 107 § 3 kpa obiektywnych przyczyn, z powodu których obniżył skarżącej warunki pełnienia służby, poprzez obniżenie uposażenia zasadniczego, co wpływa też na obniżenie przyznanych dodatków. Wskazać przy tym należy, że decyzja organu w przedmiotowej sprawie ma charakter uznaniowy, a co za tym idzie powinna być ona szczególnie precyzyjnie uzasadniona, tak żeby nie można jej było zarzucić arbitralności. W demokratycznym państwie prawnym decyzje uznaniowe o charakterze negatywnym, czyli te które zabierają podmiotowi pewne uprawnienia, muszą być uzasadnione w sposób szczególny. Tymczasem uzasadnienia decyzji zapadłych w zakwestionowanych rozstrzygnięciach mają charakter ogólnikowy i abstrakcyjny. Organ nie odniósł się do podnoszonych przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kwestii, takich jak to, że była ona pozytywnie oceniana za przebieg dotychczasowej, długotrwałej już służby, że otrzymywała dodatki specjalne, nigdy nie prowadzono przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego, natomiast zadania przez nią wykonywane należą do trudnych i złożonych. Organ zupełnie nie ustosunkował się do tych kwestii, a powinien to uczynić nawet gdyby nie zostały one podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ po prostu nie wykazał obiektywnych przesłanek uzasadniających pogorszenie finansowych warunków pełnienia służby przez skarżącą. W okolicznościach niniejszej sprawy, za obiektywną przyczynę nie może być też uznane stwierdzenie przez organ (zawarte ponadto dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, o którym mowa w art. 7 k.p.a., polegającego na ustaleniu mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego w wysokości 1,872, jest interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów. Wymaga bowiem podkreślenia, że skarżąca posiada wykształcenie wyższe magisterskie. Niesporne jest także, że skarżąca posiada duże doświadczenie zawodowe. W okresie pełnienia służby w Urzędzie Celnym skarżąca systematycznie podnosiła swoje kwalifikacje, uczestniczyła w szkoleniach zawodowych i kursach, co wynika z jej akt osobowych. W okresie tym skarżąca była także wyróżniana w formie nagród pieniężnych. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwała także pozytywne oceny okresowe. Podane okoliczności wskazują w niniejszej sprawie na słuszny interes skarżącej, będącej funkcjonariuszem publicznym, który przemawia za istnieniem domniemania prawnego, wyprowadzonego z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione tej funkcjonariuszce nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności na które organ nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Obalenie tego domniemania, o czym już wspomniano, jest możliwe tylko w sytuacji wykazania, że konkretne okoliczności, tworzące w danej sprawie interes społeczny, przemawiają za zmianą (pogorszeniem) sytuacji prawnej funkcjonariusza. Skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał istnienia takich okoliczności, a mimo to w zaskarżonej decyzji faktycznie pogorszył jej warunki pełnienia służby i obniżył wysokość uposażenia zasadniczego, to można uznać, że wydając tę decyzję dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane powyżej uchybienia w działaniu organu wypełniają także znamiona naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 k.p.a., a ponadto art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji należy podać, jakie konkretnie przyczyny przemawiają za przedstawieniem wobec skarżącej mniej korzystnych niż dotychczas warunków pracy wraz z ustaleniem wysokości poszczególnych składników uposażenia skarżącej, oddzielnie co do wysokości uposażenia zasadniczego i oddzielnie co do wysokości dodatków. Konieczne jest także odniesienie się przez organ do twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tych, które ewentualnie zostaną zgłoszone w toku postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem oraz wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.