II SA/Ol 894/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 2 czerwca 2009 r. Starosta S. odmówił J. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr "[...]" Organ pieszej instancji stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na terenie objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczytno w obszarach geodezyjnych Zielonka, Stare Kiejkuty, Marksewo (Uchwała Rady Gminy Szczytno Nr XXI/143/2008 z dnia 18 czerwca 2008 r.). Zgodnie z § 22 ust. 2 tego planu, warunkiem realizacji inwestycji jest dokonanie podziału całego terenu, określonego liniami rozgraniczającymi, zgodnie z ustaleniami planu. Starosta stwierdził, że linie podziału działki wnioskodawcy były sprzeczne z ustaleniami zawartymi w planie miejscowym, a ponadto inwestor nie wykazał, że jego działka ma zapewnione połączenie z drogą publiczną (połączenie z drogą publiczną realizowane było przez działkę stanowiącą własność innej osoby), nałożono na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego. Przedłożone przez inwestora wyjaśnienie i uzupełnienie do projektu budowlanego rozstrzygnęły wyłącznie kwestię zapewnienia połączenia działki z drogą publiczną. Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że w sprawie dotyczącej budowy budynku letniskowego na innej działce - nr "[...]", projekt zagospodarowania działki był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym lokalizacji linii rozgraniczających i wymaganej szerokości działek budowlanych. W złożonym odwołaniu J.G. wyjaśnił, że droga łączy się z gminną drogą gruntową, zgodnie z miejscowym planem dla tego obszaru. Ponieważ drogi prywatne mają połączenie z gminnymi, to nie można wymagać dodatkowego uzgodnienia z właścicielem tej drogi - gminą, bo to już zostało uzgodnione na etapie opracowywania i uchwalenia planu. Stwierdził ponadto, że projekt zagospodarowania działki został wykonany zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania. Obejmuje on teren działki, z fragmentaryczną częścią tej działki od strony południowo-wschodniej, która przeznaczona została na poszerzenie drogi gruntowej. Wskazał, że podobna sytuacja zaistniała w przypadku działki nr "[...]", dla której jednak Starosta wydał pozwolenie na budowę budynku letniskowego bez podnoszenia kwestii niezgodności z planem miejscowym. Zarzucił, że niedopuszczalne jest uzależnianie wydania pozwolenia na budowę od nabycia nieruchomości o wymiarach ok. 3 m x 70 m. Wojewoda W. decyzją z dnia 19 sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działka strony znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. symbolem 10UTL i jest przeznaczona pod zabudowę letniskową. Zgodnie z § 30 ust. 6 pkt 1 ustaleń planu zasady kształtowania działek i zabudowy mają być zgodne z ustaleniami zawartymi w § 20 i § 22 uchwały. W § 22 ust. 2 uwarunkowano realizację inwestycji dokonaniem podziału całego terenu określonego liniami rozgraniczającymi (wydzielenie dróg oraz działek budowlanych) zgodnie z ustaleniami planu. Natomiast z porównania mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której został wykonany projekt zagospodarowania działki oraz części graficznej planu wynika, że granice większości działek (również działki strony) i dróg dojazdowych na terenie oznaczonym symbolem 10UTL nie są zgodne z ustaleniami planu. Wojewoda wyjaśnił również, że granice działki nr "[...]" pokrywają się z liniami rozgraniczającymi określonymi w części graficznej planu, co umożliwiło wydane decyzji o pozwoleniu na budowę na tej nieruchomości. Wskazał ponadto, że jeżeli zdaniem odwołującego się ustalenia planu naruszają jego interes prawny, to może on wystąpić do Wójta Gminy Szczytno, a następnie na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminy (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W złożonej skardze J.G. powtórzył argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu. Wywiódł ponadto, że skoro § 22 ust. 2 przewiduje jako warunek realizacji inwestycji dokonanie podziału całego terenu określonego liniami rozgraniczającymi (wydzielenie dróg oraz działek budowlanych) zgodnie z ustaleniami planu, to nikt nie powinien otrzymać pozwolenia na budowę, także ci, których działki pokrywają się z ustaleniami miejscowego planu. Stwierdził, że skoro realizacja inwestycji na terenie przeznaczonym pod zabudowę przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, to nie jest możliwe stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu. Prowadziłoby to do fikcji, polegającej na prawomocnym przeznaczeniu terenu w planie na cele budowlane i jednoczesnej niewykonalności tych celów. Podkreślił, że najważniejsze w sprawie jest to, że projektowany budynek wraz z infrastrukturą techniczną zastał zlokalizowany w granicach dopuszczonych planem i na terenie działki przeznaczonym pod zabudowę. Ponadto zarzucił, że Wojewoda w zawiadomieniu z dnia 24 lipca 2009 r. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania nie podał przyczyny zwłoki w rozpatrywaniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawarta w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że adresatem zarzutów dotyczących niemożliwości realizacji inwestycji z uwagi na zapisy planu miejscowego powinien być Wójt Gminy S. Organy administracji architektoniczno – budowlanej nie mają wpływu na treść planu miejscowego. Wyjaśnił ponadto, że termin rozpoznania sprawy przedłużono z uwagi na urlop pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżona decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Usunięcie natomiast zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest odmowa wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr "[...]". Nieruchomość ta jest położona na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczytno w obszarach geodezyjnych Zielonka, Stare Kiejkuty, Marksewo, uchwalonego przez Radę Gminy Szczytno uchwałą Nr XXI/143/2008 z dnia 18 czerwca 2008 r., i oznaczona jest symbolem UTL – tereny zabudowy letniskowej (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit b). Zgodnie z § 30 ust. 6 pkt 1 powołanego wyżej planu miejscowego zasady zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy dla tego obszaru, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy, wysokość zabudowy, usytuowanie kalenicy oraz pozostałe zasady kształtowania działek i zabudowy, muszą być zgodne z ustaleniami zawartymi w § 20 i § 22 tej uchwały. W § 20 ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w § 22 ust. 2 uzależniono realizację inwestycji od dokonania podziału całego terenu określonego liniami rozgraniczającymi (wydzielenie dróg oraz działek budowlanych) zgodnie z ustaleniami planu. W sprawie nie jest sporne, że granice działki skarżącego i dróg dojazdowych nie są zgodne z ustaleniami planu. Natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). Zaznaczyć przy tym należy, że organ administracji architektoniczno – budowlanej ma obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (art. 35 ust. 4). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to prawidłowo zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że przywołane wyżej przepisy nie przewidują możliwości uznaniowego orzekania w tej sprawie. Wobec tego fakt, że organ pierwszej instancji wydał pozwolenie na budowę na innej działce położonej w tym samym obszarze, nie oznacza, że także w stanie faktycznym sprawy rozstrzygnięcie organu musi być takie same. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd administracyjny co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wprawdzie art. 135 tej ustawy przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Należy jednak zauważyć, że użyte w art. 135 określenie "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji) oraz postępowania należące do trybu nadzwyczajnego, np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 K.p.a. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 302). Nie mieści się w tym pojęciu postępowanie prowadzone przed innymi organami niż te, których działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia, a także w stosunku do innych podmiotów. Z tych względów Sąd nie mógł odnieść się do kwestii dotyczących prawidłowości wydania innemu inwestorowi wskazanej przez skarżącego decyzji – pozwolenia na budowę ani też do kwestii prawidłowości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. i nadzoru Wojewody nad treścią tego planu. Należy zauważyć, że jeżeli w ocenie skarżącego ustalenia tego planu miejscowego naruszają jego interes prawny, to może on zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminy. Należy natomiast przyznać skarżącemu rację, że organ odwoławczy naruszył art. 36 § 1 K.p.a., gdyż w zawiadomieniu z dnia 24 lipca 2009 r. nie podał przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. Niemniej jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uchylenie zaskarżonej decyzji, od stwierdzenia takiego naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.