II SA/Ol 895/24

Dnia 11 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2025 roku sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego A. T. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że A. T. (dalej skarżący, inwestor) wnioskiem z 5 czerwca 2024 r. wystąpił do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb L., gmina K. Organ pierwszej instancji (Sekretarz Gminy K. działający z upoważnienia Wójta Gminy K.) decyzją z 25 czerwca 2024 r., odmówił ustalenia - na rzecz skarżącego - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb L., gmina K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2024 r., nie uzgodnił - w zakresie ochrony przyrody - projektu decyzji w niniejszej sprawie. Ponadto organ podał, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący odwołał się od w/w decyzji i jednocześnie zaskarżył postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2024 r. Odwołujący wskazał, że sąsiednie działki nr [x1] i [x2] są zabudowane i w 2023 r. wydano dla nich decyzje o warunkach zabudowy, które uzgodnił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie. Podniósł przy tym, że jego inwestycja będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 t.j.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. (zwanej dalej u.p.z.p.) Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na brak spełnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunku zgodności z przepisami odrębnymi. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (ustanowionego Uchwałą Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 74, poz. 1295 ze zm.), i jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody). Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji był zobowiązany do uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. Przy czym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2024 r., nie uzgodnił - w zakresie ochrony przyrody - warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie podał, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, który wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wskazał, że w niniejszej sprawie nie można zastosować odstępstwa dotyczącego uzupełnień zabudowy, gdyż działka inwestycyjna przylega bezpośrednio tylko do jednej działki zabudowanej nr [x1]. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przewiduje formę związaną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, iż organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Co więcej, w/w postanowienie nie podlega zaskarżeniu w trybie zażalenia. W związku z tym - stosownie do art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego - postanowienie takie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie to stało się przedmiotem zaskarżenia w odwołaniu złożonym przez inwestora, co zobowiązało Kolegium do zbadania prawidłowości tego postanowienia. W tym kontekście Kolegium zaznaczyło, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, w świetle dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, miał podstawy do odmowy uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji. Przedstawiony przez inwestora zakres inwestycji jest bowiem niezgodny z obowiązującym na wnioskowanym terenie zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Istotny pozostaje przy tym fakt, że planowana inwestycja nie jest obiektem służącym gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie wpisuje się przy tym w odstępstwa od w/w zakazu, wskazane w § 5 ust. 2 w/w Uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego (tj. nie dotyczy: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; realizacji inwestycji celu publicznego) oraz § 5 ust. 5 cyt. uchwały. W ocenie Kolegium postępowanie mające na celu zbadanie wpływu planowanej inwestycji na obszary chronione, tj. Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie lokalizację, charakter i przedmiot planowanej inwestycji, a także oficjalne rejestry, w opinii Kolegium istniały podstawy do przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie naruszy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jeziora S. Kolegium podkreśliło, że działka inwestycyjna nr [...] nie jest zlokalizowana w granicach zwartej zabudowy miasta/ wsi gminy K.. Ponadto planowana inwestycja nie mogła być uznana za uzupełnienie zabudowy. Działka inwestycyjna graniczy z działką nr [x1] i [x3]. Przy czym jedyną działką zabudowaną przylegającą do terenu inwestycji jest działka nr [x1]. Natomiast wskazana w odwołaniu zabudowana działka nr [x2] przylega do działki nr [x1], a nie do działki inwestycyjnej. Tym samym planowanego zamierzenia nie można było uznać - jak oczekiwał tego skarżący - za uzupełnienie zabudowy. Inwestycja stanowi jedynie kontynuację zabudowy w kierunku południowo-wschodnim. Kolegium zaznaczyło, że z materiałów postępowania wynika, że działka nr [...], obręb L. jest położna poza terenem zwartej zabudowy. W niniejszej sprawie nie dochodzi do uzupełnienia zabudowy. Obszar inwestycji przylega tylko do jednej działki zabudowanej nr [x1]. Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem, uzupełnienie zabudowy nie może być utożsamiane z kontynuacją zabudowy. We wskazanym wyjątku chodzi o dopuszczenie zabudowy działki, która z obu stron, patrząc od linii brzegowej, bezpośrednio graniczy z działkami już zabudowanymi (czyli tzw. zabudowę plombową). W przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z uzupełnieniem zabudowy w podanym wyżej rozumieniu, ale z jej kontynuacją. Mając na względzie powyższe Kolegium podzieliło ocenę dokonaną przez organ uzgadniający, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązała się ze złamaniem zakazu zawartego w § 5 ust. 1 pkt 8 w/w Uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Pismem z 6 listopada 2024 r. A. T. wywiódł od ww. decyzji Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści skargi zaznaczył, że wbrew stanowisku organów spełnia wymagania określone w § 5 ust. 5 pkt 4, uchwały Nr XXXVII/754/14 z dnia 26 maja 2014r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, ponieważ na działce sąsiedniej oznaczonej nr geod. [x1] i [x2] znajdują się zainwentaryzowane geodezyjnie budynki, na które w roku 2023 inwestorzy otrzymali pozytywne decyzje o warunkach zabudowy, min. decyzją z 6 września 2023 ustalono warunki zabudowy dla inwestycji budowy budynku gospodarczego, a działka bezpośrednio przylegająca do działki skarżącego uzyskała decyzję o warunkach zabudowy z 8 maja 2023 r. na nadbudowę, rozbudowę i przebudowę budynku letniskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny. Inwestor wywiódł, że planowana zabudowa będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej już zabudowy i wbrew twierdzeniom RDOŚ Olsztyn w tym przypadku także istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tak jak miało to miejsce przy wyznaczeniu linii dla działek sąsiednich. Inwestor zaznaczył, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Skarżący zaznaczył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w swojej decyzji w żaden sposób nie odniosło się do faktu, że planowana przez inwestora zabudowa będzie kontynuacją wyznaczonej linii zabudowy, która została już wyznaczona zarówno przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Olsztynie jak i przez Wójta Gminy K.. Oba te organy w porozumieniu wyznaczyły linię zabudowy w przybliżeniu do linii brzegowej jeziora mniejszej niż 100m, wydając decyzję o warunkach zabudowy dla obiektów na działkach oznaczonych nr ewid. [x1] i [x2] obręb L., gmina K.. W dalszej części argumentacji skarżący sygnalizował, że jedynym argumentem organu odwoławczego było przybliżenie do linii brzegowej jeziora i naruszenia zapisów Uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego ws. Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego wyznaczonego uchwałą Nr VII/126/11 z dnia 24 maja 2011 i zmienionej Uchwałą Nr XXXVII/754/14 z dnia 26 maja 2014r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego. Organ wskazał, że przedmiotowa działka oznaczona nr ewid. [...], przylega jedynie do działki oznaczonej nr ewid. [x1], ale nie tworzy tzw. zabudowy plombowej. W zmienionej Uchwale Nr XXXVII/754/14 z dnia 26 maja 2014r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, lokalny prawodawca wskazał natomiast, że dopuszczalne jest lokalizowanie uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. W akcie prawnym nie ma zatem mowy o działkach okalających, bądź otaczających z dwóch stron. Działka skarżącego spełnia zatem warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ działki oznaczone nr [x1] i [x2] obręb L., gmina K. są zabudowane "legalną zabudową" W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymała swoja dotychczasową argumentacje i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skargę należało zatem uznać za zasadną. Na wstępie rozważań podzielić należy pogląd organów, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2023 poz. 1688), stanowiący, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym (czyli w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r.). Nie stosuje się zaś przepisów art. art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami prawa (art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy). Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c (art. 60 ust. 1a u.p.z.p.). Organem uzgadniającym, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8, w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 poz.1336 ze zm.), formą ochrony przyrody jest obszar chronionego krajobrazu. Przy czym - stosownie do art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W przypadku odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zażalenie przysługuje wyłącznie, jeżeli odmowa uzgodnienia dotyczy rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.). Przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie stanowił, stwierdzony przez organy, brak spełnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Powyższe stanowi oś sporu w niniejszej sprawie. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obejmujący działkę nr [...], położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (ustanowionego Uchwałą Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 74, poz. 1295 ze zm.), i jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Organ pierwszej instancji był zatem zobowiązany do uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. RDOŚ w Olsztynie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2024 r., odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]. W motywach rozstrzygnięcia RDOŚ podał, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 8 w/w Uchwały Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, który wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wskazał, że w niniejszej sprawie nie można zastosować odstępstwa dotyczącego uzupełnień zabudowy, gdyż działka inwestycyjna przylega bezpośrednio tylko do jednej działki zabudowanej nr [x1]. Kolegium w zaskarżonej decyzji z [...] r. podzieliło argumentację organu ochrony środowiska. Kolegium wskazało, że działka inwestycyjna nr [...] nie jest zlokalizowana w granicach zwartej zabudowy, a planowana inwestycja nie może być uznana za uzupełnienie zabudowy. Działka inwestycyjna graniczy z działką nr [x1] i [x3]. Przy czym jedyną działką zabudowaną przylegającą do terenu inwestycji jest działka nr [x1]. Zdaniem Kolegium, planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można było uznać za uzupełnienie zabudowy. Inwestycja stanowi bowiem jedynie kontynuację zabudowy w kierunku południowo-wschodnim. W przedmiotowej sprawie to właśnie interpretacja §5 ust.5 pkt 4 uchwały nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego, w brzmieniu "Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy: uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających" stanowi oś sporu i istotę sprawy. Brak możliwości stosowania ww. wyjątku – na co wskazały same organy – stanowił przyczynę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. W tym kontekście wskazać należy, że przedmiotowa uchwała w §5 ust. 1 pkt. 8 wprowadziła zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie lokalny prawodawca wprowadził szereg odstępstw i wyjątków od ww. ograniczenia. Jednym z nich jest przewidziana §5 ust.5 pkt 4 możliwość uzupełnień już istniejącej zabudowy. W kontekście interpretacji ww. przepisu należy odwołać się do jego ratio legis. Sama wykładnia językowa nie daje bowiem jasnych rezultatów wobec niejednoznaczności sformułowania "uzupełnienie zabudowy". Istotą wyjątku przewidzianego w § 5 ust.5 pkt 4 uchwały jest zapewnienie kompromisu miedzy wolnością zabudowy, a ochroną zbiorników wodnych. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w sytuacji gdy istniejąca, legalna zabudowa już narusza wyznaczony uchwałą zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Funkcją omawianego przepisu jest zablokowanie zabudowy wkraczającej dalej niż już istniejąca zabudowa w chroniony pas i petryfikacja istniejącej de facto linii zabudowy, lub wręcz granicy "wkroczenia" już istniejącej zabudowy w chroniony obszar. Ma on z jednej strony zapobiegać dalszemu przybliżaniu się zabudowy do brzegu zbiornika wodnego (granicą jest tu linia wyznaczana w oparciu o już istniejącą legalną zabudowę), a równocześnie zapewnić równość uprawnień inwestorów na poszczególnych zlokalizowanych wzdłuż zbiornika wodnego działkach, tak by ci mogli lokalizować obiekty budowalne w tożsamej odległości od brzegu zbiornika. Podkreślić należy, że § 5 ust.5 pkt 4 uchwały w żadnym miejscu nie wskazuje, by warunkiem jego stosowania, było istnienie kliku budynków w liniowym układzie. Zgodnie z jego treścią zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek nie dotyczy "uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających". Właśnie interpretacja pojęć "uzupełnienia zabudowy" oraz "bezpośrednio przylegających" była przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Terminy te nie są pojęciami języka prawnego i nie zostały zdefiniowany przez prawodawcę. Winny być one przy tym interpretowane we wzajemnej relacji. Organy stanęły na stanowisku (odwołując się w tym zakresie do poglądów judykatury), że o uzupełnieniu zabudowy można mówić wówczas gdy, działka niezabudowana z obu stron, patrząc od linii brzegowej, bezpośrednio graniczy z działkami już zabudowanymi (czyli tzw. zabudową plombową). W opozycji do powyższego organy wskazały, że uzupełnienie zabudowy nie może być utożsamiane z kontynuacją zabudowy w określonym kierunku. Organy przyjęły zatem, że uzupełnienie zabudowy jest możliwe tylko w ramach linearnej zabudowy wzdłuż brzegu zbiornika wodnego (na osi geograficznej) w sytuacji gdy działka niezabudowana "okalana" jest już istniejącą zabudową, a obiekty już istniejące zlokalizowane są na działkach "bezpośrednio przylegających" z obu stron działki niezabudowanej. Podkreślić należy, że interpretacja ta mieści się w zakresie możliwych do ustalenia znaczeń pojęcia "uzupełnienia zabudowy" w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach "bezpośrednio przylegających". Jednocześnie nie jest to jedyny możliwy sposób rozumienia tego pojęcia. Z całą pewnością stwierdzić należy, ze pojęcie "uzupełnienie" może mieć znaczenie szersze niż tylko odnoszące się do zabudowy usystematyzowanej w jednej linii, a działki "bezpośredni przylegające" nie muszą stykać się z działką objętą wnioskiem o warunki zabudowy tylko po jej obu przeciwległych bokach, czyli wzdłuż linii prostej wyznaczającej kierunki geograficzne. Sposoby okalania lub przylegania zabudowy na działkach sąsiednich mogą bowiem zakładać również sytuację w której poszczególne zabudowane i nie zabudowane działki tworzą układ nie tylko linii prostej, a szachownicy i w konsekwencji przylegają do siebie (odpowiednio) po przekątnej lub w inny sposób. Działka "bezpośredni przylegająca" może bowiem stykać się z działka niezabudowana nie tylko wzdłuż jej granicy usytułowanej prostopadle do brzegu zbiornika wodnego, ale także w inny sposób (nawet narożnikami działki). pamiętać należy również, ze użyty przez organy termin "zabudowa plombowa" nie został wprowadzony przez prawodawcę, nie stanowi pojęcia języka prawnego, a prowadzi do wyraźnego zawężenia znaczenia normy wynikającej z § 5 ust.5 pkt 4 uchwały. Sygnalizowane wyżej rozbieżności w zakresie językowej wykładni pojęcia "uzupełnienie zabudowy" oraz "działkach bezpośredni przylegających" wymagają by stosując przepis § 5 ust.5 pkt 4 uchwały sięgnąć do metod wykładni celowościowej i oparciu o nią dokonać korekty, czy też wyboru właściwego modelu interpretacji językowej. Jak sygnalizowano już wyżej przepis § 5 ust.5 pkt 4 uchwały tworzy wyłom w zasadzie zakazu zabudowy w chronionym pasie 100m od linii zbiorników wodnych. Zakres hipotezy wynikającej z przepisu § 5 ust.5 pkt 4 uchwały wskazuje, że dotyczy on specyficznej sytuacji w której istniejąca już legalna zabudowa zlokalizowana jest w chronionym pasie. Z jednej zatem strony zachowanie zasady równości wymaga by inwestorzy na działkach zlokalizowanych w sąsiedztwie istniejącej zabudowy (działkach bezpośrednio przylegających) nie byli adresatami surowszych ograniczeń niż te dotyczące już istniejącej zabudowy, a więc mogli korzystać i realizować wynikające z art. 4 ustawy Prawo budowlane prawo swobodnej zabudowy. Z drugiej zaś strony § 5 ust.5 pkt 4 uchwały pełni funkcję ochronną. Przepis ten tworzy niejako nową linię ochrony brzegów zbiorników wodnych, wynikającą i opartą o faktycznie istniejącą zabudowę. Ustalona zostaje zatem (na zasadzie wyjątku) linia odległości zabudowy od brzegu zbiornika wodnego oparta o granice najbliższej wobec zbiornika legalnej zabudowy. Ta granica "de facto" ulega petryfikacji, tak by nowa zabudowa nie "postępowała" w kierunku brzegu zbiornika wodnego, a punkt referencyjny stanowiła zabudowa już istniejąca. Przepis ten godzi zatem priorytety ochrony przyrody oraz interes inwestorów oparty na zasadzie równości oraz prawie swobodnej zabudowy. To istniejący, legalny obiekt zlokalizowany najbliżej brzegu chronionego zbiornika wodnego wyznacza linię zabudowy, zaś jej uzupełnienie dotyczy zabudowy na działkach "bezpośrednio przylegających" zlokalizowanych w obszarze analizowanym o którym mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Uzupełnienie zabudowy nie musi zatem dotyczyć tylko zabudowy w układzie liniowym, ale również innym i nie musi stanowić realizacji "zabudowy plombowej". W przeciwnym razie korzystanie z wyjątku o którym mowa w § 5 ust.5 pkt 4 uchwały ograniczone było by do bardzo specyficznego układu urbanistycznego i stanowiło nie majce bezpośredniego oparcia w przepisie prawa ograniczenie uprawnień inwestora. Istotne dla ustalenia wynikającej z § 5 ust.5 pkt 4 lini granicy zabudowy jest oparcie jej o przynajmniej jeden obiekt wkraczający w 100 m. pas ochrony brzegów zbiornika wodnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy orzekające zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.