II SA/Ol 896/14

Dnia 21 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" w sprawie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu – J. P. prawa jazdy kat. B. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych: w dniu 5 marca 2014 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2012 poz. 1228 ze zm.), dalej jako: "ustawa", wystąpił do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu – J. P. Do wniosku załączono m.in. decyzję nr "[...]" z dnia "[...]" r. o uznaniu wyżej wymienionego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, potwierdzenie doręczenia tej decyzji stronie w dniu 7 lutego 2014r. oraz wniosek o ściganie dłużnika alimentacyjnego za przestępstwo z art. 209 § 1 k.k. Pismem z dnia 10 marca 2014 r., działający z upoważnienia Starosty, Inspektor w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego zawiadomił J. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zatrzymania mu prawa jazdy, jak również poinformował go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Pismem z dnia 18 marca 2014r. J. P. poinformował Starostę (dalej jako: "organ I instancji"), że wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego. W związku z tym organ I instancji zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej z zapytaniem, czy J. P. złożył wymienione odwołanie i czy w dalszym ciągu posiada status dłużnika alimentacyjnego. Starosta zwrócił się również do strony o dostarczenie potwierdzenia złożenia odwołania. J. P. nie udzielił żadnej odpowiedzi. Natomiast Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował organ I instancji, że z Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wpłynęła informacja o złożeniu przez J. P.odwołania od decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego. Wskazano, że decyzja ta uprawomocniła się w dniu 21 lutego 2014r. Mając powyższe na uwadze organ I instancji decyzją z dnia "[...]" orzekł o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu – J. P. prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu organ podniósł, ze zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy, po otrzymaniu wniosku właściwego organu dłużnika wraz z decyzją o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. W odwołaniu od tej decyzji J. P. zakwestionował decyzję Ośrodka Pomocy Społecznej o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jak też wyraził swe niezadowolenie z pracy tego Ośrodka oraz z nieprzyznania mu świadczenia w związku z opieką nad 84-letnią matką. Wskazał, że zatrzymanie mu prawa jazdy wpłynie tragicznie na życie jego i jego matki, gdyż samochodem dowozi matkę do lekarzy, na zakupy, a także sam dojeżdża na przejście graniczne w G., "skąd ma niewielkie dochody z różnicy cen". Stwierdził, że OPS może potrącać alimenty z sumy należnych mu zasiłków opiekuńczych. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że stosownie do art. 5 ust. 3b powołanej ustawy, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone wart. 209 § 1 k.k. Zgodnie z art. 5 ust. 5 tej ustawy, na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Kolegium podniosło, że z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że decyzja w sprawie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu ma charakter obligatoryjny, a mianowicie organ administracji publicznej ma obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 5 ustawy. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do zatrzymania prawa jazdy J. P., określone w art. 5 ust. 5 ustawy. Stwierdzono, że decyzja z dnia "[...]" w sprawie uznania J. P. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest ostateczna. Kolegium podało, że decyzja ta doręczona została dorosłemu domownikowi tj. matce J. P. w dniu 7 lutego 2014 r. i 14-dniowy termin na złożenie odwołania upłynął w dniu 21 lutego 2014 r. Zauważono, że J. P. nie złożył w ustawowym terminie odwołania od decyzji o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Wskazano, że w dniu 3 marca 2014 r. wpłynęło do Kolegium pismo J. P. z dnia 27 lutego 2014 r., (nadane również w tym dniu za pośrednictwem poczty), zatytułowane "odwołanie", jednak wobec nieudzielenia przez stronę wyjaśnień od jakiej konkretnie decyzji składa odwołanie, pomimo dwukrotnego wezwania Kolegium, pismo to na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawiono bez rozpoznania. Kolegium zaznaczyło, że nawet jeśliby J. P. wskazał, że jego pismo z 27 lutego 2014 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia "[...]", nr "[...]", dotyczącej uznania go za dłużnika alimentacyjnego, to wniesienie tego odwołania w dniu 27 lutego 2014r. nastąpiłoby z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. P. wniósł o weryfikację powyższych decyzji. Podniósł, że posiadanie przez niego prawa jazdy stanowi dla niego i jego matki "ostatnią deskę ratunku". Wskazał, że ma 60 lat i od 1 stycznia 2013r. opiekuje się 84 - letnią schorowaną matką, a nie otrzymuje z tego tytułu ani grosza z OPS, chociaż należy mu się świadczenie opiekuńcze. Wniósł o wypłacenie przez OPS należnych mu zasiłków opiekuńczych za 18 miesięcy i potracenie z tych pieniędzy zadłużenia z tytułu alimentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W kontekście powyższego zaakcentowania wymaga, iż kontrola zgodności zaskarżonego aktu z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny, czy postępowanie administracyjne poprzedzające jego wydanie. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność, następnie zachowania wymogów formalnych, warunkujących prawidłowość ustaleń faktycznych. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja organu II instancji została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, na podstawie art. 5 ust. 5 cytowanej ustawy, uwarunkowane jest przede wszystkim uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Stosownie do art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013r. poz. 267), dalej jako: "k.p.a.", ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl tego przepisu walor ostateczności uzyskuje decyzja, od której nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Od decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych niewątpliwie przysługiwało skarżącemu odwołanie i skarżący sygnalizował, że takie odwołanie złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Okoliczność tę potwierdzają przedłożone Sądowi przez Kolegium akta administracyjne, w których znajduje się pismo skarżącego datowane 27 lutego 2014r., zatytułowane "odwołanie" od decyzji OPS, w którym J. P. powołał wprost nr sprawy "[...]". Wiadomym więc było konkretnie jakiej decyzji dotyczy odwołanie, a więc czego żąda odwołujący się. Zachowane zostały zatem wymogi formalne odwołania określone w art. 63 § 2 i art. 128 k.p.a. Tym samym nie było podstaw do pozostawienia tego podania skarżącego bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako adresat odwołania i organ właściwy do jego rozpatrzenia ma obowiązek jego załatwienia. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero po wydaniu formalnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 k.p.a., które podlega odrębnemu zaskarżeniu, możliwe będzie uznanie decyzji o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych za ostateczną, co uzasadni przyjęcie spełnienia przesłanki do zatrzymania mu prawa jazdy na podstawie art. 5 ust. 5 omawianej ustawy. Omówione przez Sąd uchybienia procesowe, pozostające w ścisłym związku z ostatecznym wynikiem sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dopiero po zakończeniu postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącego od decyzji o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, organ będzie mógł przystąpić do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a..