II SA/Ol 897/19

Dnia 19 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczy sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi W. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Gminnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej S. działająca z upoważnienia Wójta Gminy S., na podstawie art. 1, art. 2 ust. 2, art. 17 ust. 1, ust. 1 b, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, ust. 5, art. 20 ust. 3, art. 24, ust. 1, ust. 4, art. 25, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2220 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), odmówiła przyznania W. U.(dalej jako: strona albo skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu podano, że strona złożyła oświadczenie, z którego wynika, że nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia "[...]" została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 13 października 2014r. Wskazano, że strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę na okres od 1 listopada 2018r. do 31 października 2019r. oraz, że nigdy nie była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniesiono, że biorąc pod uwagę treść orzeczenia o niepełnosprawności, niewątpliwie niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa ani też do ukończenia 25 roku życia i w związku z tym nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. (sygn. akt K 38/13) wskazano, że nie oznacza on usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego z ustawy. Nie poczyniono także żadnych zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Skoro zaś zalecenia Trybunału nie zostały wykonane, to w konsekwencji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nie ma znaczenia, kiedy powstała niepełnosprawność podopiecznego. Jednakże ustawa o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia luki prawnej, jeśli chodzi o świadczenia dla osób sprawujących opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną, kiedy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała już w wieku dorosłym. Ustawodawca wyraźnie przewidział dwa rodzaje świadczeń w sytuacji rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na bliską osobą niepełnosprawną, w związku z czym nie można w trybie administracyjnym dokonywać takiej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., aby instytucja przewidziana w art. 16a u.ś.r. ustawy utraciła znaczenie normatywne. Nie można bowiem przyjąć, że oba świadczenia dotyczą tożsamych stanów faktycznych, a jedynie od wnioskodawcy zależy wybór jednego z nich. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie spowodowało żadnej zmiany normatywnej - w szczególności derogacji przepisu, a zatem organ administracyjny jest zobowiązany wyłącznie stosować prawo w brzmieniu obowiązującym. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 27 ust 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Strona złożyła oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu uprawnień, możliwe jest jedynie po wcześniejszej rezygnacji z innego świadczenia w tym przypadku ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, a sama deklaracja o rezygnacja nie jest wystarczająca do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości; - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez wnioskodawcę specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - błędną wykładnie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to, nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym uchyleniu decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podniesiono, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. przełożyło się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło właśnie przymiot konstytucyjności. Ponadto skarżący zarzucił, że organ dokonał błędnej wykładni regulacji zawartej w treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie skarżącemu przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016r., a zatem w dacie złożenia wniosku skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego jemu świadczenia. Podniesiono, że zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa nie można z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego zaakceptować literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., skutkującej odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uzyskanie przez niego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady z art. 2 Konstytucji RP. Wskazano, że strona korzysta ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły mu skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jego wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką od dnia 12 lipca 2019 roku bezterminowo w kwocie: - 1021,20 zł na okres od dnia 12 lipca 2019r. do dnia 31 lipca 2019r., - 1583 zł miesięcznie na okres od dnia 1 sierpnia 2019r. do dnia 31 grudnia 2019r., - ustalonej na dany rok kalendarzowy w drodze obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" od dnia 1 stycznia 2020r. W uzasadnieniu podniesiono, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym ubiega się jej syn, na którym ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Wskazano, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wobec tego stwierdzenie niekonstytucyjności ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok wydłuży moc obowiązującą zakwestionowanych przepisów (z której to jednak możliwości nie skorzystano). Wyrok TK został ogłoszony w Dz.U. z dnia 23 października 2014r. i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Dlatego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r., która została uznana za niezgodną Konstytucją RP. Podano, że skarżący spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż faktycznie opiekuje się niepełnosprawną matką, co uniemożliwia mu podjęcie pracy zawodowej. Jednocześnie nie zachodzą w omawianej sprawie negatywne okoliczności wykluczające możliwość przyznania tego świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Odnosząc się do okresu, na jaki Kolegium przyznało świadczenie wskazano, że dopóki stronie przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy istniała negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro więc decyzja uchylająca specjalny zasiłek opiekuńczy stała się ostateczna z dniem 11 lipca 2019r., gdyż w tym dniu strona zrzekła się odwołania od tej decyzji, to świadczenie pielęgnacyjne przyznano od dnia 12 lipca 2019r. Wyjaśniono ponadto, w jaki sposób ustalono kwotę świadczenia na poszczególne okresy. W skardze na powyższą decyzję skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zakwestionował decyzję Kolegium w części, w jakiej nie przyznano skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2019r. do dnia 11 lipca 2019r. zarzucając: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, - naruszenie art. 7,8 oraz 77 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2019r., a nie jak błędnie przyjęto od dnia 12 lipca 2019r., jak też nieprawidłowe uznanie, że pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 11 lipca 2019r. winno skutkować pozbawieniem skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2019r. do 11 lipca 2019r. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2019r., ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący we wniosku o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Na wniosek skarżącego uchylona została decyzja przyznająca mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym skarżący dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., a tym samym nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżący mógł dokonać wyboru i wyraźnie oświadczył, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawcę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją przyznało skarżącemu wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne uznając, że spełnił on wszystkie przesłanki do uzyskania tego świadczenia. Ustalenie to nie budzi również wątpliwości Sądu, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), a także z uwagi na to, że wprawdzie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019r., sygn. III SA/Gd 423/19, dostępny w Internecie). Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje wyłącznie to, od kiedy powinno zostać przyznane skarżącemu wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącego, świadczenie pielęgnacyjne powinien otrzymywać od 1 stycznia 2019r., tj. począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz złożył oświadczenie o rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei w ocenie Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu od 12 lipca 2019r., tj. od dnia następnego od daty, kiedy stała się ostateczna decyzja organu I instancji o uchyleniu ostatecznej decyzji z "[...]" przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. Przede wszystkim wskazać należy, że słuszne jest stanowisko organu, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowi o tym jednoznacznie przepis art. art. 27 ust. 5 u.ś.r. Jednakże ten sam przepis stanowi, że w przypadku zbiegu świadczeń przysługuje jedno ze świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W związku z tym osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne może złożyć oświadczenie o rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (por. wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 2013r., sygn. I OSK 1129/12; z dnia 17 kwietnia 2014r. sygn. I OSK 980/13; z dnia 4 sierpnia 2017r., sygn. I OSK 2257/16, dostępne w Internecie). Nawet wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. I OSK 1987/15, dostępny w Internecie). W niniejszej sprawie organ uznał, że możliwe jest przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od dnia następnego po dniu, w którym decyzja z dnia "[...]" o uchyleniu decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego stała się ostateczna. Podnieść jednak należy, że wprawdzie w sentencji decyzji z dnia "[...]" nie wskazano daty, od której uchylono decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale w jej uzasadnieniu wyraźnie określono, że decyzję należało uchylić z dniem 15 stycznia 2019r., tj. z datą w której skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji z tego świadczenia. W związku z tym nie wiadomo, na jakiej podstawie Kolegium przyjęło inną datę, niż wskazana w przedmiotowej decyzji. Nawet bowiem w przypadku, gdy na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018r., sygn. I OSK 82/18, dostępny w Internecie). Zatem niewątpliwie skarżący nie może otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres. Istnieje jednak możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. Zatem okoliczność, że skarżący miał wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobrał to świadczenie, nie wyklucza przyznania na ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r. Jeżeli bowiem decyzja o przyznaniu mu specjalnego zasiłku opiekuńczego została uchylona z dniem 15 stycznia 2019r., to stanowisko Kolegium że negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego ustala dopiera w dniu 12 lipca 2019r. nie znajduje uzasadnienia. Nie jest jednak także zasadne twierdzenie skarżącego, że świadczenie pielęgnacyjne należy mu przyznać od dnia 1 stycznia 2019r. Skoro bowiem w decyzji z dnia "[...]" wpisano datę jej uchylenia jako 15 stycznia 2019r., a skarżący decyzji tej nie kwestionował, to nie ma podstaw do przyjęcia daty wskazywanej przez skarżącego. Jak podano bowiem wyżej skarżącemu nie mogą przysługiwać dwa świadczenia za ten sam okres. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wyda decyzję reformatoryjną w części dotyczącej określenia daty początkowej przyznania świadczenia, w której prawidłowo określi - stosownie do wyrażonych wyżej przez Sąd ocen prawnych oraz poczynionych przez organ ustaleń - termin początkowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800, ze zm.).