II SA/Ol 898/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Asesor WSA Adam Matuszak Bogusław Jażdżyk (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi Instytucji Filmowej A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia: I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2004r. Nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na Instytucję Filmową A grzywnę w kwocie 10.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Postanowieniem tym wezwano zobowiązanego do wpłacenia grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Wraz z postanowieniem doręczono zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego z dnia 3 sierpnia 2004r. Nr "[...]" wraz z klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Tytułem tym nałożono na Instytucję Filmową A obowiązek wykonania naprawy tynków zewnętrznych, wykonania nowych powłok malarskich zewnętrznych oraz remontu schodów w budynku kina "[...]" w G. wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 26 września 2002r. Nr "[...]". Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Instytucja Filmowa A, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż nieruchomość o której mowa w postanowieniu organu I instancji została na podstawie umowy najmu z 27 stycznia 2004r. wynajęta S. C. Zgodnie z umową najemca zobowiązany jest do przeprowadzania wszelkich remontów budynku w imieniu zobowiązanego. Najemca częściowo wykonał obowiązek wynikający z decyzji z 26 września 2002r., zaś co do pozostałych robót budowlanych, które należy przeprowadzić najemca wystąpił o odpowiednie zezwolenia do właściwych władz. Żalący podniósł, iż należy uznać, iż prace związane z remontem budynku zostały rozpoczęte i trwają do dnia obecnego. Ponieważ remont obiektu kinowego nie należy do drobnych wydatków, odbywa się on j etapami zgodnie z możliwościami finansowymi najemcy. Nie można uznać, iż najemca uchyla się i od nałożonego obowiązku, a skoro tak, to brak jest podstaw do nałożenia grzywny oraz orzeczenia o przymuszeniu do wykonania określonych prac remontowych. Postanowieniem z dnia 27 września 2004r. Wojewódzki i Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z dnia 26 września 2002r. organ I instancji nakazał Instytucji Filmowej A usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez organ II instancji, następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 marca 2004r. oddalił skargę na tą decyzję. Tym samym decyzja organu I instancji stała się prawomocna. Organy administracji mają obowiązek egzekwowania wykonania decyzji ostatecznych. Skoro strona nie wykonała w pełni nałożonego decyzją obowiązku, to organy nadzoru budowlanego winny zastosować środki przymusu przewidziane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Z 2002r. Nr 110, póz. 968 ze zm.) można skutecznie podnosić zarzuty enumeratywnie wymienione w tym artykule. Z analizy akt wynika, iż żadne z powyższych zarzutów w sprawie nie występują. Podnoszone w zażaleniu częściowe wykonanie obowiązku nie może być brane w postępowaniu egzekucyjnym pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 stycznia 2003r. oddalił wniosek strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a ostateczne | decyzje podlegają wykonaniu z chwilą ich doręczenia. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. skargę do sądu administracyjnego wniosła Instytucja Filmowa A o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie. W ocenie skarżącej zgodnie z art. 33 ust. l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części egzekwowanego obowiązku, a więc podstawą zarzutu może być częściowe wykonanie obowiązku. Argumentowano dalej, iż nałożenie grzywny służy przymuszeniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie podmiot jest w trakcie wykonywania obowiązku, a skoro tak, to nie ma podstaw, aby go do tego przymuszać. Prace związane z remontem budynku zostały rozpoczęte i trwają do dnia obecnego, gdyż remont obiektu odbywa się etapami zgodnie z możliwościami finansowymi najemcy. Należy zatem stwierdzić, iż brak jest podstaw do nałożenia grzywny oraz orzeczenia o przymuszeniu do wykonania określonych prac remontowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Zgodnie natomiast z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozpatrując sprawę we wskazanych granicach obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydane postanowienie nie narusza prawa i zostało oparte na obowiązujących przepisach prawnych. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżone postanowienie m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Z 2002r. Nr 110, póz. 968 ze zm.), jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Stosownie zaś do art. 124 § 2 kpa postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Zgodnie z art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku doręczenia zobowiązanemu postanowienia o nałożeniu grzywny służy mu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Skoro więc na postanowienie organ I instancji przysługiwało zażalenie to postanowienie to winno zawierać uzasadnienie. Uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem postanowienie organu I instancji nie zawierało uzasadnienia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Strona bowiem została w istocie pozbawiona możliwości zapoznania się z argumentacją jaką kierował się organ I instancji przy wydawaniu postanowienia, w konsekwencji więc pozbawiono ją czynnego udziału w toczącym się postępowaniu naruszając tym samym art. 9 i 10 kpa. Organ II instancji rozpoznając zażalenie na to postanowienie nie odniósł się do tego naruszenia prawa, nie wskazując z jakich przyczyn uznał, iż to uchybienie organu I instancji nie ma wpływu na wynik sprawy. Uzasadnienie organu II instancji również nie odpowiada wymogom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego także z innych przyczyn. Postanowieniami organów nadzoru budowlanego nałożyły na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Z uzasadnienia organu II instancji nie wynika natomiast z jakich przyczyn organ nałożył grzywnę na Instytucję Filmową A, nie zaś na osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku. Ponadto wymierzając grzywnę organ winien wskazać, jakimi kryteriami kierował się ustalając grzywnę w danej wysokości. Uzasadnienie to pomija wreszcie zupełnie podstawę prawną wydania orzeczenia. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia odniósł się natomiast do kwestii związanych z częściowym wykonaniem obowiązku wskazując, iż wykonanie takie nie ma wpływu na wynik toczącego się postępowania. Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego ustosunkował się więc w pierwszej instancji do zarzutów wniesionych od tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w pierwszej instancji zarzuty takie winny być najpierw rozpoznane przez organ egzekucyjny, którym niniejszej sprawie był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. Organ II instancji był uprawniony jedynie do rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Jak wskazano wyżej w przypadku nałożenia grzywny zgodnie z art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (§3 ustawy). W przypadku, gdy strome doręczane jest postanowienie od którego służy prawo wniesienia zażalenia wraz z tytułem wykonawczyni przeciwko, któremu można wnieść zarzuty, organ rozpoznając pismo strony kierowane po doręczeniu takiego orzeczenia winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zamiarem strony było wniesienie zażalenia na postanowienie, czy też złożenie zarzutów. W przypadku wątpliwości organ winien w tym celu przeprowadzić stosowne postępowanie w oparciu o art. 7, 9, 77 i 136 kpa. Brak jest przeszkód prawnych do wniesienia w jednym piśmie zażalenia wraz z zarzutami, a taka sytuacja może mieć miejsce w przypadku jednoczesnego doręczenia zobowiązanemu postanowienia wraz z tytułem wykonawczym, a w szczególności w sytuacji, gdy strona w postępowaniu administracyjnym nie jest zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Należy przyjąć, iż o rodzaju pisma strony rozstrzyga jego treść, nie zaś nadana przez nią nazwa. W mniejszej sprawie skarżąca w treści zażalenia na postanowienie organu I instancji wskazała, iż wykonała częściowo obowiązek wynikający z decyzji tego organu z 26 września 2002r. Częściowe wykonanie obowiązku stosownie do art. 33 pkt l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi jedną z podstaw zarzutów. Organy nadzoru budowlanego winny więc wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zamiarem strony było wniesienie zażalenia na postanowienie z dnia 3 sierpnia 2004r., czy też zgłoszenie zarzutów. Po wyjaśnieniu tej kwestii proceduralnej organy winny rozpoznać oddzielnie wniesione przez zobowiązanego środki zaskarżenia stosownie do swoich kompetencji wynikających z art. 17 ust. l i art. 34 ust. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy wreszcie nie wyjaśnił z jakich przyczyn nałożył karę na Instytucję Filmową A, nie zaś na osobę, która jest odpowiedzialna w Instytucji za wykonanie obowiązku określonego tytułem wykonawczym. Stosownie do treści art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Choć ustawodawca nie wyłączył możliwości nałożenia grzywny bezpośrednio na osobę prawną, która jest obowiązana, to jednak dał pierwszeństwo do nałożenia grzywny nie na zobowiązaną osobę prawną, lecz na osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku. Organ więc nakładając grzywnę bezpośrednio na osobę prawną winien uzasadnić z jakich przyczyn uznał, że nałożenie tej grzywny i osobę prawną jest niezbędne do przymuszenia do wykonania obowiązku. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.