II SA/Ol 9/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Marzenna Glabas Bogusław Jażdżyk (spr.) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odszkodowanie za przejecie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzje; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 3 listopada 2003r. Starosta D. ustalił wysokość odszkodowania w kwocie 81.723,00zł ze strony Gminy R. na rzecz Fundacji "[...]" w W. za działki gruntu położone w obrębie R., gmina R. o stosownych numerach o łącznej powierzchni 1,5162 ha, które z mocy prawa z dniem 6 lipca 1998r. stały się własnością gminy R., na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia 2 czerwca 1998r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowiącej własność Fundacji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji argumentował, że ww. podział nieruchomości został zatwierdzony na wniosek Fundacji "[...]". Część powstałych po podziale działek, wydzielonych pod drogi publiczne, przeszło z mocy prawa na własność Gminy R. W myśl art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, utrata prawa własności nieruchomości kompensowana jest w formie odszkodowania. Wysokość odszkodowania jest wynikiem negocjacji pomiędzy właścicielem, a wójtem gminy, z zastrzeżeniem, że w razie braku uzgodnienia jego wysokości odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. Organ I instancji stwierdził, że tryb negocjacji między stronami został wyczerpany, a do uzgodnienia wysokości odszkodowania nie doszło, co zostało potwierdzone na rozprawie w dniu 4 marca 2003r. przed Sądem Okręgowym. Wobec powyższego organ I instancji ustalił odszkodowanie na podstawie Działu III Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Od wskazanej decyzji odwołanie w terminie złożyła Gmina R. W odwołaniu zarzucono, iż decyzja narusza przepisy art. 9, 10 i 81 kpa. Uzasadniając to stanowisko wskazano, iż organ I instancji po zapoznaniu się odwołującego z aktami sprawy dalej prowadził postępowanie dowodowe, w trakcie którego uzyskał opinię radcy prawnego dotyczącą istotnych okoliczności sprawy oraz opinię rzeczoznawcy. Wywodzono dalej, iż w sprawie występuje zagadnienie wstępne. Zdaniem skarżącego strony w dniu 19 października 2000r. zawarły porozumienie mocą którego fundacja zrezygnowała z ubiegania się o odszkodowanie za sporne działki przejęte przez gminę, a gmina zrezygnowała z dochodzenia od fundacji opłaty adiacenckiej. Rozstrzygnięcie tego sporu ma charakter cywilnoprawny albowiem dotyczy skutków oświadczeń woli złożonych przez strony w dniu 19 października 2000r. W przypadku sporu między stronami co do istnienia stosunku cywilnoprawnego, tylko sąd powszechny jest uprawniony do rozstrzygnięcia sporu między stronami w kwestii owego stosunku. Z tej przyczyny zdaniem odwołującej się Gminy, w myśl art. 97 § l pkt 4 kpa organ administracji winien zawiesić postępowanie. Wbrew temu co ustalił organ I instancji Gmina nigdy w postępowaniu sądowym nie oświadczyła, że nie doszło do zawarcia ugody mocą której Fundacja zrzekła się dochodzenia odszkodowania od Gminy. Zdaniem odwołującego dopiero w przypadku, gdy sąd powszechny stwierdziłby, że strony nie zawarły skutecznie ugody można twierdzić, ze ugoda nie istnieje. W konsekwencji organ naruszył art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalając odszkodowanie, gdy Fundacja zrezygnowała z tego odszkodowania. Podkreślono także, iż sporne działki zostały wydzielone pod drogi bez określenia, że są to drogi publiczne. Decyzją z dnia 17 grudnia 2003r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż z mocy art. 98 ust. 3 o gospodarce nieruchomościami byłym właścicielom za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie ustalone między byłym właścicielem a organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie wypłaca się według przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, iż strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. W takiej sytuacji Starosta D. słusznie ustalił decyzją wysokość odszkodowania należnego Fundacji. Wojewoda argumentował dalej, iż organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie umożliwiając stronom zapoznanie się z aktami sprawy, a wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła Gmina R. W skardze zarzucono, iż Fundacja "[...]" jako osoba prawna wpisana do rejestru zgodnie z art. 30 § 3 kpa winna działać przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W aktach sprawy znajduje się wyciąg z rejestru sądowego z którego wynika sposób reprezentacji. Fundacja jest reprezentowana przez prezesa zarządu bądź przez działających wspólnie wiceprezesa i jednego członka zarządu, zaś wniosek o ustalenie odszkodowania został podpisany tylko przez działającego jednoosobowo wiceprezesa Fundacji. Zdaniem skarżącej ta okoliczność skutkuje nieważnością decyzji. Zarzucono brak rozpoznania całego materiału dowodowego przez organ odwoławczy poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 97 § l pkt 4 kpa, który ma szczególną wagę albowiem dotyczy rozpatrzenia zagadnienia wstępnego tj. sporu co do skutków oświadczenia woli stron złożonych w dniu 19 października 2000r. Organ odwoławczy nie ustosunkował się także do zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do materiału zebranego przez organ I instancji po dniu 19 września 2003r. Argumentowano również, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie rozpatrzono zarzutu ustalenia odszkodowania w trybie określonym dla działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, podczas gdy przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi bez wskazania, że mają one zostać wydzielone pod drogi publiczne. Wskazano na sprzeczność istotnych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez przyjęcie, że między stronami nie doszło do porozumienia w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi gminne, pomimo tego, że w aktach sprawy znajduje się protokół z rokowań z dnia 19 października 2000r., z którego wynika, że Fundacja zrzekła się odszkodowania za przejęte przez Gminę działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ ustosunkowując się do zarzutu Gminy w kwestii braku należytego umocowania fundacji do działania w niniejszej sprawie stwierdził, iż członek zarządu M. K. pełnomocnictwem z dnia 14 stycznia 2000r. upoważnił wiceprezesa zarządu J. G. do występowania w sprawie w jego imieniu, a zatem wiceprezes zarządu mógł jednoosobowo reprezentować fundację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). W sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w toku kontroli legalności aktów podjętych w postępowaniu administracyjnym naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 30 § l Kodeksu postępowania administracyjnego zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek Fundacji "[...]" w W. Fundacje zgodnie z ustawą z dnia 6 kwietnia 1984r. o fundacjach (Dz. U. z 1991 r. Nr 46, póz. 203) są osobami prawnymi, a ich ustrój normuje ustawa o fundacjach oraz przepisy statutów (art. 4 ustawy o fundacjach). Zarząd fundacji kieruje jej działalnością oraz reprezentuje fundację na zewnątrz (art. 10 ustawy o fundacjach). Przy czym przepisy ustawy pozostawiają sposób reprezentacji wykonywany przez członków zarządu przepisom statutów poszczególnych fundacji. Jak wynika z odpisu rejestru fundacji zarząd Fundacji "[...]" tworzą prezes, wiceprezes oraz członek zarządu, a oświadczenia woli w imieniu Fundacji może składać jej prezes jednoosobowo lub łącznie wiceprezes i członek zarządu. Tymczasem, jak słusznie wskazuje skarżąca w postępowaniu toczącym się przed organami administracji Fundacja nie była reprezentowana w sposób należyty. Wniosek o wszczęcie postępowania złożył jednoosobowo wiceprezes zarządu, on też w toku postępowania wypowiadał się w imieniu Fundacji. Z powyższego wynika, że postępowanie administracyjne toczyło się z naruszeniem przepisów dotyczących zasad reprezentacji Fundacji, określonych jej statutem. W ocenie Sądu złożenie w organie przez wiceprezesa zarządu J. G. pełnomocnictwa udzielonego mu przez członka zarządu do reprezentowania go w sprawach dotyczących Fundacji jest w istocie obejściem zapisów statutu o reprezentacji łącznej. Art. 30 § 3 kpa wskazuje, że strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych statutowych przedstawicieli. Przy czym należy przyjąć, iż zapis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie bezwzględny obowiązek do badania z urzędu, czy dana osoba prawna reprezentowana jest w sposób prawidłowy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek takiego podmiotu. W niniejszej sprawie organy obu instancji w istocie nie odniosły się do kwestii reprezentacji Fundacji uznając, że osoby występujące w jej imieniu są upoważnione do działania jako organy Fundacji. Potrzeba taka w ocenie Sądu zachodziła, gdyż w toku postępowania Fundacja była reprezentowana przez wiceprezesa zarządu podczas, gdy ze statutu wynika, iż wiceprezes zarządu może reprezentować Fundację jedynie z innym członkiem zarządu. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia odpisu z rejestru fundacji, z którego to odpisu wynika skład osobowy zarządu. Skoro postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte przez organ należycie umocowany do działania to na obecnym etapie postępowania nie sposób ustalić, czy po pierwsze Fundacja zamierzała wszcząć postępowanie w sprawie należnego od Gminy R. odszkodowania; po drugie, czy w toku postępowania interesy Fundacji były należycie zabezpieczone. Z tych względów należało uchylić zaskarżaną decyzję, gdyż została wydana przez organ z naruszeniem art. 30 § 3 kpa. Jednocześnie Sąd nie podzielił argumentacji skargi zmierzającej do wykazania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 § 3 kpa, co mogło by stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Fundacja w toku postępowania administracyjnego była bowiem reprezentowana przez organ oznaczony w rejestrze, w postępowaniu tym naruszono jedynie sposób reprezentacji łącznej wynikający z jej statutu. Skoro jedna ze stron postępowania administracyjnego nie była reprezentowana w sposób zgodny z przepisami prawa, w konsekwencji oznacza to, że była ona pozbawiona czynnego udziału w tym postępowaniu, rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem zasad reprezentacji Fundacji wynikających z jej statutu. Po pierwsze organ odwoławczy winien ustalić władze Fundacji. W aktach sprawy - jak wspomniano wyżej - znajduje się bowiem jedynie kserokopia z rejestru fundacji, brak jest natomiast oryginału lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem odpisu z powyższego rejestru. Po drugie, organ II instancji wyjaśni, czy zarząd Fundacji, który będzie reprezentował Fundację w sposób określony w statucie potwierdzi, że podtrzymuje wniosek o wypłatę odszkodowania za przejęte przez Gminę grunty. Po trzecie, należy ustalić, czy organ fundacji nie domaga się przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wyjaśnienie tych kwestii może nastąpić w postępowaniu przeprowadzonym w oparciu o art. 136 kpa przed organem odwoławczym, co z kolei uzasadnia jedynie uchylenie przez Sąd decyzji tego organu. Po ustaleniu tych kwestii Wojewoda będzie mógł podjąć dopiero merytoryczną decyzję w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania. Z tych względów na obecnym etapie postępowania sądowego przedwczesne było badanie zasadności skargi co do pozostałych jej zarzutów. W tym miejscu należy jednak wskazać, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy winien ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dlatego też zasadna jest argumentacja skargi dotycząca braku rozpoznania przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów odwołania wniesionego od decyzji wydanej przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.