II SA/Ol 9/11

Dnia 15 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przedłużenia pobytu w Ośrodku Wsparcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" r., Nr "[...]", Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 i ust. 4, w związku z art. 4 oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), odmówił J. K. przedłużenia pobytu w Ośrodku Wsparcia dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży przy ul. "[...]" w O. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 18 czerwca 2010 r. J. K. złożyła wniosek o przedłużenie pobytu w Ośrodku Wsparcia, w którym przebywa wraz z dwuletnim synem od 15 września 2009r. bez ponoszenia odpłatności za pobyt w placówce. Dochód rodziny, na który składa się świadczenie z funduszu alimentacyjnego, zasiłek rodzinny oraz zasiłek okresowy wynosi 535 zł i nie przekracza kryterium dochodowego, tj. 702 zł. Uzasadniając natomiast odmowę organ podał, że zgodnie z postanowieniem zespołu opiniującego istnieją przeciwwskazania do dalszego pobytu wnioskodawczyni w powyższej placówce. Według opinii tego zespołu beneficjentka nie przestrzega regulaminu organizacyjnego Ośrodka, którego przestrzeganie stanowi jeden z podstawowych wymogów przedłużenia pobytu w placówce. Ustalono również, jak podkreślił organ, że wnioskodawczyni jest osobą konfliktową i nie potrafi nawiązać poprawnych relacji z pozostałymi mieszkankami ośrodka. Zachowanie beneficjentki wywołuje negatywną atmosferę w placówce, a także destrukcyjnie i bardzo niekorzystnie wpływa na jej funkcjonowanie. Pomimo wielokrotnych upomnień ze strony personelu wnioskodawczyni nie zmieniła postępowania, co powoduje, że pozostałe matki obawiają się o bezpieczeństwo własne i swoich dzieci. Jednocześnie organ stwierdził, że beneficjentka posiada stałe zameldowanie w mieszkaniu ojca przy "[...]" w O. i jest systematycznie wspierana przez MOPS w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w wysokości 167 zł oraz zasiłku celowego w wysokości 160 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. poprosiła o zmianę decyzji. Przedstawiała swoją sytuację rodzinną, wskazała, iż ojciec dziecka przebywa w zakładzie karnym, w domu rodzinnym nie miała i nie ma warunków do zamieszkania z dzieckiem. Przed porodem mieszkała w Caritas, gdzie urodziła syna. Następnie zamieszkała we wnioskowanym Ośrodku. Podniosła też, że nie stać jej na wynajęcie stancji. Odwołująca stwierdziła, że jest jej przykro z powodu zaistniałej sytuacji i poprosiła, aby dano jej jeszcze jedną szansę na pozostanie w Ośrodku z synem. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 51 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Ośrodkiem wsparcia, może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko i dom dla bezdomnych oraz klub samopomocy. Następnie organ wskazał, iż w sprawie negatywne stanowisko dotyczące przedłużenia pobytu odwołującej się w Ośrodku Wsparcia dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobietami w Ciąży wyraził zespół (w składzie 5 osobowym) opiniujący zasadność dalszego pobytu mieszkanki w Ośrodku Wsparcia, jak i Kierownik tej placówki. Opinia została szczegółowo uzasadniona i jednoznacznie wskazuje, iż wnioskodawczyni nie powinna dalej przebywać w Ośrodku. Podkreślono, że nie ma podstaw, aby nie dać wiary tej opinii. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż dalsze przebywanie beneficjentki w ośrodku jest niezasadne i szkodliwe dla pozostałych osób w nim przebywających. Podniesiono, że odwołująca się była pouczana o konsekwencjach niewłaściwego zachowania i łamania regulaminu ośrodka. Musiała się tym samym liczyć z konsekwencjami. Miejsce, w którym przebywa jest schronieniem nie tylko dla niej, ale także innych kobiet potrzebujących pomocy i zachowanie jednej z mieszkanek nie może negatywnie wpływać na pozostałe osoby korzystające z pomocy. Odwołująca się winna także mieć na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odwołująca się, jak stwierdzono, posiada dochód oraz miejsce, w którym może przebywać (miejsce zameldowania), tym samym jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K. domagając się jej zmiany lub uchylenia. Skarżąca nie zgodziła się z zarzutami i stwierdzeniami zawartymi w opinii. Zarzuciła, że opinia nie powinna stanowić jedynego dowodu w sprawie. Podniosła, że w pewnych sprawach ma prawo wyrażać swoje poglądy i opinie i nie może być z tego powodu uważana za osobę konfliktową. Przyznała, że nie akceptuje jednej z mieszkanek ośrodka, która, jak stwierdziła, próbuje wywierać na nią presję i podporządkować sobie. Skarżąca podała, że właśnie ta osoba jest inicjatorką różnego rodzaju prowokacji w jej kierunku. Strona zaprzeczyła też, że nie potrafi nawiązać poprawnych relacji z innymi mieszkankami ośrodka. Podała, że relacje te stara się utrzymywać na poziomie dość obojętnym, jedne osoby lubi bardziej inne mniej. Stwierdziła, że nikt nie może jej zmusić do traktowania innych mieszkańców ośrodka jak członków rodziny. Każda z nich ma swoje życie, swoje sprawy. To że w pewnych sytuacjach dochodzi do gwałtowniejszej wymiany zdań nie jest powodem do twierdzenia, że to ona jest osobą konfliktową. Skarżąca wyraziła też niezrozumienie dla twierdzenia organów, iż jej zachowanie stanowi zagrożenie dla innych mieszkańców. Stwierdziła, że nie wie o jakim zagrożeniu jest mowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczono, że decydującym dowodem w sprawie jest opinia zespołu opiniującego, który to (w składzie kilkuosobowym) negatywnie wypowiedział się co do możliwości dalszego przebywania skarżącej w ośrodku. Kolegium uznało, iż skarżąca odmiennie przedstawia swoją osobę, niż wynika to z materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Sama skarżąca wskazuje, że pewnych osób nie lubi i dochodzi do gwałtownych wymian zdań. Skarżąca swe negatywne zachowanie uważa za normalne i nie widzi w nim nic złego. Zdaniem Kolegium strona nie przestrzegała regulaminu ośrodka, mimo że wiedziała jakie są związane z tym konsekwencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 - dalej jako kpa), w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek J. K. o przedłużenie pobytu w Ośrodku Wsparcia dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży, w którym skarżąca wraz z synem zamieszkuje od 15 września 2009r. Pobyt beneficjentów był przedłużany decyzją z dnia 31 grudnia 2009r. na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2010r. Do tej pory organ I instancji rozstrzygając o udzieleniu wnioskowanej formy wsparcia nie kwestionował spełnienia przesłanek do korzystania przez skarżącą z tej formy pomocy. Powodem zamieszkania w ośrodku był brak mieszkania. Obecnie organy kwestionują tę okoliczność, wskazując, że skarżąca ma możliwość zamieszkania z synem w miejscu stałego zameldowania. Sąd nie podziela tego stanowiska w szczególności, że stan faktyczny, dotyczący warunków mieszkaniowych beneficjentów nie uległ zmianie od momentu zamieszkania w ośrodku wsparcia. Sąd uznał za wiarygodne wyjaśnienia skarżącej (podniesione w odwołaniu), że nie ma warunków do zamieszkania z dzieckiem w miejscu stałego zameldowania. Przekonują o tym akta administracyjne sprawy, z których wynika, że przed zamieszkaniem we wnioskowanej placówce skarżąca wraz z synem przebywała od 31 marca 2009r. (przez 5 miesięcy) w Ośrodku Interwencji Kryzysowej dla Kobiet i ich Dzieci Ofiar Przemocy w Rodzinie przy Archidiecezjalnym Centrum Charytatywnym Caritas w O. (k. 4). Poza tym w wywiadach środowiskowych zawarte też są oświadczenia skarżącej, że nie ma możliwości uzyskania wsparcia ze strony najbliższej rodziny, gdyż matka nie żyje, a z ojcem nie utrzymuje kontaktów z powodu niemożności porozumienia. Ojciec zaś jej syna przebywa w zakładzie karnym. Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że skarżąca także i tym razem spełnia ustawowe przesłanki warunkujące jej pobyt z synem w ośrodku wsparcia. Na zasadzie art. 51 ust. 1 i ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy społecznej matkom z małoletnimi dziećmi, które nie mają zaspokojonych niezbędnych potrzeb życiowych mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek świadczone w ośrodku wsparcia. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 i 4 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Z treści tych przepisów wynika, że wnioskowana pomoc ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ pomocy społecznej może załatwić wniosek pozytywnie lub negatywnie, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. W szczególności organ pomocy społecznej obowiązany jest ustalić czy zaspokojenie potrzeby bytowej, objętej wnioskiem, jest w świetle sytuacji życiowej beneficjenta rzeczywiście niezbędne. Organ powinien więc wydając decyzję ocenić całokształt sytuacji rodzinnej i majątkowej strony, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba, która nie może być zaspokojona, w tym w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może ją przyznać (ale nie musi), biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Oceny tej sytuacji dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że rozstrzygnięcie sprawy zależy wyłącznie od jego uznania. Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia – zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy oparte jest o tak zwane uznanie administracyjne, organ obowiązany jest rozważyć oba wskazane w art. 7 k.p.a. interesy - słuszny interes strony i interes społeczny. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982, z. 1-2, poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2006, sygn. akt I OSK 777/05). Zatem pojęcie "uznania administracyjnego" jest konstrukcją dającą organom administracji publicznej możliwość elastyczności działania w sytuacjach wymagających udzielenia takiej pomocy, a nie pozwalającą na dowolność w tym zakresie. Podkreślić należy, iż na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. W niniejszej sprawie organy uznały, że dalszy pobyt skarżącej z synem w ośrodku jest niemożliwy ze względu na dobro innych mieszkańców. Organy przyjęły mianowicie za Zespołem Opiniującym, którego negatywną ocenę powołują jako dowód w sprawie, że skarżąca rażąco narusza zasady współżycia społecznego, wszczyna awantury, zastrasza inne mieszkanki, dokonuje aktów przemocy. W ocenie tej wskazuje się też na wszczęte przeciwko skarżącej postępowanie karne o groźby karalne. Zdaniem Sądu treść tego dokumentu, w którym sformułowano ogólne zarzuty przeciwko skarżącej nie może dowodzić jej winy. Poza tym nie można stwierdzić na jakiej podstawie działał ten Zespół Opiniujący, kim są jego członkowie, jaka jest treść regulaminu placówki, którego nieprzestrzeganie zarzucono skarżącej. Okoliczności wskazanych w piśmie Zespołu Opiniującego organy nie zweryfikowały należycie, uniemożliwiając tym samym Sądowi ocenę, czy postępowanie skarżącej rzeczywiście uzasadniało odmowę przedłużenia jej pobytu we wnioskowanej placówce. Powoływane przez organy okoliczności powinny mieć oparcie w dowodach wskazujących konkretnie kiedy, gdzie i w jakich okolicznościach skarżąca dopuściła się zarzucanych jej czynów, a także przeciwko komu. Ustalić należy: kto się skarżącej obawia i dlaczego; kto, kiedy i z jakiego powodu udzielał jej upomnień ustnych i pisemnych (co wynika z oceny zespołu opiniującego), przy czym te pisemne upomnienia winny być dołączone do akt sprawy; które przepisy regulaminu zostały przez skarżącą naruszone i jakim zachowaniem. Dopiero poczynione w tym zakresie ustalenia pozwoliłyby obiektywnie ocenić, czy rzeczywiście skarżącej można przypisać zarzucone jej naganne postępowanie, utrudniające pozostałym mieszkańcom ośrodka spokojne w nim zamieszkiwanie. Przy rozważaniu odmowy organy winny mieć także na uwadze częstotliwość i skalę zarzucanego skarżącej niewłaściwego postępowania oraz ewentualną poprawę i wyrażoną skruchę. Do akt administracyjnych sprawy załączone jest wprawdzie pismo jednej z mieszkanek przedmiotowego ośrodka wsparcia adresowane do kierownika tej placówki (k. 20-21), w którym prosi o nieprzedłużanie pobytu dla K. K. W piśmie tym autorka wskazuje jedynie marginalnie, że w dniu 16 maja 2010r. miała miejsce awantura z udziałem K. K., skarżącej i innej mieszkanki, podczas której wyzywano się i doszło do przepychanek. Autorka tego pisma pisze też o złośliwym zachowaniu K.y K. i J. K., które miały celowo zakłócać dyżury innych osób. Podkreślono też, że J. K. we wszystkich złośliwościach i presji wywieranej na inne mieszkanki przez K. K. nie była bierna. Okoliczności te powinny zostać wyjaśnione głębiej, tym bardziej, że druga z mieszkanek, która podpisała to pismo, poparła zawarty w nim wniosek co do nieprzedłużania pobytu K. K., a nie skarżącej. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Powyższe oznacza, że organy zobligowane są ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.