II SA/Ol 9/20

Dnia 10 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia ... nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W dniu 19 września 2019 roku K. K. (skarżąca) złożyła wniosek ( na druku urzędowym ) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R. K.. Do wniosku załączyła zaświadczenie lekarskie z hospicjum, zaświadczenie lekarskie od lekarza rodzinnego, a także kartę informacyjną z leczenia szpitalnego. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta (organ pierwszej instancji) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wszczętego na podstawie wniosku skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek skarżącej z dnia 19 września 2019 roku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest kolejnym wnioskiem w tej samej sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej złożonego w dniu 22 lipca 2019 roku decyzją z dnia "[...]" nie przyznano jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem nieprzyznania rzeczonego świadczenia był fakt powstania niepełnosprawności jej matki po 18 roku życia (a w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej po 25 roku życia), a więc niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, albowiem w obrocie prawnym pozostaje już jedna decyzja odmawiająca przyznania tego świadczenia skarżącej, zaś istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, tj. podmiot, przedmiot, stan prawny, nie uległy zmianie. Wydanie w takich warunkach kolejnej decyzji naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz skutkowałoby wydaniem decyzji z wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji organ orzekł o umorzeniu postępowania w całości. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca. Wskazała, że z nieznanych jej powodów nie otrzymała decyzji odmawiającej jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 22 lipca 2019 roku. Nie zgodziła się z decyzją umarzającą postępowanie wydaną po rozpatrzeniu jej kolejnego wniosku. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym przepis określający przesłankę wieku, do którego wymagane jest powstanie niepełnosprawności (tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych) został uznany za niekonstytucyjny. W konsekwencji wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), decyzją z dnia "[...]" utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy powołał się w zasadzie na tożsame argumenty, jakie przedstawiono w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Według Kolegium kolejny wniosek, złożony w dniu 19 września 2019 r., dotyczył tego samego przedmiotu (przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co wniosek poprzedni, tj. z dnia 22 lipca 2019 roku. W związku z tym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Kolegium podniosło, że stosownie do treści art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, od chwili doręczenia jest nią związany. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżącej, jakoby nie została doręczona jej pierwotna decyzja administracyjna z dnia "[...]", odmawiająca przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie przepis art. 44 § 4 k.p.a., zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, w którym możliwe było odebranie przesyłki dwukrotnie awizowanej, zaś nieodebrane pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z uwagi zaś na to, że pomimo powiadomienia skarżącej o pozostawieniu przesyłki, strona konsekwentnie jej nie odbierała, pismo zostało uznane za doręczone w ostatnim dniu, w którym odebranie przesyłki było możliwe. W ocenie Kolegium sprawa zainicjowana nowym wnioskiem jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą, a tym samym jest ona bezprzedmiotowa. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Skargę na ww. decyzję wywiodła skarżąca, wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wskazała, że jej matka jest obłożnie chora i wymaga całodobowej opieki, w związku z czym nie ma ona możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Skarżąca powołała się również na niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sąd dokonując kontroli na zasadach wyżej wskazanych stwierdził, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego też powodu argumenty stron dotyczące zasadności, bądź niezasadności przyznania tego świadczenia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Istotą sporu i rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest bowiem ocena, czy zaszła wskazana przez organ odwoławczy, a zarazem przez organ I instancji – bezprzedmiotowość postępowania. Z uwagi na stwierdzoną okoliczność, że wobec skarżącej została wydana w dniu "[...]" decyzja odmawiająca przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast w dniu 19 września 2019 r. złożyła ona kolejny wniosek w tym przedmiocie, organy stanęły na stanowisku, że pomiędzy obiema tymi sprawami zachodzi tożsamość podmiotowo – przedmiotowa, a zatem konieczne było podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Według Sądu ocena ta jest w okolicznościach kontrolowanej sprawy nieprawidłowa, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie należy wskazać, że z bezprzedmiotowością postępowania określoną w art. 105 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W kwestii bezprzedmiotowości istotne jest również, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, wyrok SN z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150). Tym samym, mając na uwadze art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie można wydać decyzji w tej samej sprawie, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Tożsamość przedmiotowa występuje natomiast, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami (M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz, 2005, s. 910). Co istotne, powagi rzeczy osądzonej nie narusza wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu wznowieniowym lub w innym trybie nadzwyczajnym, gdyż takie rozstrzygnięcie musi zawierać w sobie orzeczenie o uchyleniu poprzedniej decyzji. Postępowanie administracyjne wszczęte w celu wzruszenia decyzji ostatecznej dotyczy nowej sprawy administracyjnej w stosunku do tej, o której rozstrzygano w ostatecznej decyzji (R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 4 wydanie, s. 1143 za J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, s. 109). W ocenie Sądu organ I instancji powinien przede wszystkim rozważyć i zweryfikować czy wniosek skarżącej z 19 września 2019 r. choć został złożony na urzędowym druku w istocie dotyczył przyznania świadczenia pielęgnacyjnego , czy nie był w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia "[...]" o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na jej matkę. Trzeba mieć na uwadze w tym kontekście również okoliczność, że skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji organu I instancji, a o wydaniu decyzji odmawiającej przyznania jej tego świadczenia dowiedziała się 29 sierpnia 2019 r. Organ musi mieć na uwadze, że wniosek taki nie jest ściśle sprecyzowany i w razie jakichkolwiek wątpliwości należy dokonać stosownych wyjaśnień w tym zakresie, być może również zwracając się do skarżącej o sprecyzowanie charakteru takiego złożonego wniosku. Jest to tym bardziej zasadne w przypadku skarżącej, która w kolejnych swoich pismach nie tyle negowała umorzenie postępowania, co pierwotną odmowę przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, nawet gdyby, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, organ nie uznał rzeczonego wniosku skarżącej za wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną decyzją, to z pewnością nie można automatycznie przyjąć założenia, że w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Jak już wskazano, nie można wydać decyzji w tej samej sprawie, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Tożsamość przedmiotowa występuje natomiast, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Tymczasem w niniejszej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo zmiany stanu faktycznego sprawy. Z całą pewnością wniosek dotyczy innego okresu, co już stanowi zmianę istotnej okoliczności faktycznej, która powinna podlegać ocenie organu. Zważyć należy, że z uwagi na inną datę złożenia wniosku, zmianie uległ okres czasowy wnioskowanego świadczenia. Tym samym trudno żądanie strony interpretować jako identyczne z poprzednim. Ponadto skarżąca dołączyła do wniosku nowe dokumenty, których brak było w pierwotnym wniosku. Organ dowody te w całości pominął i w żaden sposób się do nich nie odniósł. Nie można także wykluczyć, że wraz ze zmianą okresu zmienił się również zakres sprawowanej opieki przez skarżącą nad jej matką. Systematycznie pogarszający się stan zdrowia matki skarżącej oraz jej zaawansowany wiek wcale nie wykluczają takiej możliwości. Organy jednak tego nie zweryfikowały. Ponadto nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, że nie można wydać kolejnej decyzji na podstawie tego samego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nie jest to uzasadnione, ponieważ nietrudno wyobrazić sobie, że mogą się zmienić okoliczności faktyczne i prawne sprawy a orzeczenie nadal będzie aktualne i wywołujące skutki prawne. Przyjęcie zaś założenia, że jedno orzeczenie pozwala na wydanie tylko jednej decyzji merytorycznej prowadziłoby do absurdalnych skutków, niepozwalających na zmianę merytoryczną decyzji, w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych bądź prawnych sprawy. W konkluzji należy przyjąć, że jeżeli istnieje prawnie skuteczne żądanie strony, które nie jest tym samym żądaniem, co poprzednie i opiera się na innych wskazanych przez stronę dowodach, to nie można w takim wypadku uznać, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Żądanie takie należy rozpatrzeć merytorycznie nawet wówczas, gdyby organ swojego stanowiska w przedmiocie nowego wniosku miał nie zmieniać i powoływać się w uzasadnieniu na okoliczności wskazane w poprzednio wydanej decyzji administracyjnej. Wobec tego, że organ nie wziął pod uwagę przytoczonych okoliczności i w żaden sposób się do nich nie odniósł, za przedwczesny należy uznać wniosek, że pomiędzy obiema rzeczonymi sprawami zachodzi tożsamość podmiotowo – przedmiotowa, a zatem konieczne było podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. W konsekwencji w toku postępowania nie uwzględniono zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Tym samym twierdzenia organów nie zostały udowodnione, ocena materiału dowodowego została dokonana bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponowne rozpatrując sprawę organy powinny zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.