II SA/Ol 90/14

Dnia 25 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 22.10.2012r., znak "[...]" Burmistrz W. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – polegającego na "Budowie budynku przeznaczonego do chowu i tuczu "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą", przewidzianego do realizacji na dz. oznaczonej "[...]" , stosownie do wszczętego wnioskiem z dnia 6.09.2012r. (data wpływu 7.09.2012r.) postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazane wyżej postanowienie Burmistrza W. wydane zostało po uzyskaniu opinii odpowiednich organów – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (postanowienie z dnia 5.10.2012r.,znak: "[...]" ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (opinia sanitarna z dnia 10.10.2012r., znak: "[...]" ). Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 4.12.2012r. znak: "[...]" wydaną na podstawie art. 75 ust.1 pkt 4, 71 ust.1, ust. 2 pkt.2, 84 i 85 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2001r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Burmistrz W.. orzekł : w pkt 1. realizację wskazanego wyżej przedsięwzięcia i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w pkt 2. orzekł, iż charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Od decyzji Burmistrza W. o środowiskowych uwarunkowaniach odwołanie złożył A.S., w którym zaskarżył decyzję organu I instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów procesowych przy jej wydaniu. Odwołujący zarzucił przede wszystkim, iż w sposób nieuprawniony organ I instancji wziął pod uwagę jedynie stanowisko inwestora. Ponadto w ocenie odwołującego nie jest możliwa tak szybka i zarazem wnikliwa analiza sprawy pod kątem uwzględnienia i rozpatrzenia łącznie przesłanek z art. 63 ust. 1 pkt. 1,2 i 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej fermy "[...]" na działce o "[...]" znajduje się zbiornik wodny i mokradła. Zbiornik ten położony jest w odległości około 12 metrów od projektowanych zabudowań fermy "[...]" . Ponadto z analizy topograficznej wynika, iż spadki terenu przebiegają w kierunku wskazanego wyżej zbiornika wodnego, który stanowi ostoję śródpolną dla ptactwa i płazów. Zniszczenie tego ekosystemu będzie miało katastrofalne skutki dla środowiska naturalnego. Na obszarze zbiornika wodnego i mokradeł swoje obszary aktywności mają bobry, kumak nizinny oraz traszka grzebieniasta. W ocenie odwołującego dużym nadużyciem jest w związku z tym ocena organu, iż teren lokalizacji inwestycji nie kwalifikuje się do obszarów wodno-błotnych. Podniesiono ponadto w odwołaniu, iż ze względu na występujący w pobliżu planowanej inwestycji kompleks leśny, należy brać pod uwagę wszystkie obiekty będące producentami substancji szkodliwych, w tym azotu, amoniaku oraz innych substancji pochodnych z produkcji nawozów naturalnych. Inwestor nie wskazał w jaki sposób i gdzie będzie przechowywał wyprodukowany nawóz naturalny w okresie zimowym, albowiem zgodnie z art.. 20 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu zabrania się stosowania nawozów w okresie zimowym. Odwołujący podniósł, że decyzja wydana została w oparciu o niesprawdzone informacje, zaś organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, m.in. nie dokonał oględzin miejsca lokalizacji inwestycji, co było istotne dla ustalenia sposobu dotychczasowego składowania obornika przez rodziców inwestora – państwa K., którzy również prowadzą fermę "[...]" . Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 27.11.2013r. znak: "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji zważył, iż słusznie przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaliczone do katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 102 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podniósł ponadto, iż decyzja organu I instancji wydana została przy uwzględnieniu art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który wymaga aby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w jej uzasadnieniu - w wypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – niezależnie od wymagań wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego zawierała informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust.1, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji w ocenie organu rozpatrującego odwołanie dokonał oceny bezpośredniego oraz pośredniego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. W celu wyjaśnienia wątpliwości zgłaszanych w odwołaniu organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające poprzez uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od inwestora. Wnioskodawca wyjaśnił dodatkowo, iż planuje prowadzić tucz "[...]" na projektowanej fermie w taki sposób, aby koniec każdego cyklu hodowlanego ,a co za tym idzie konieczność usunięcia budynku inwentarskiego nagromadzonego w czasie chowu obornika, następował w okresach wiosennym i jesiennym. Przyjęcie takiego rozwiązania umożliwi bezpośrednie, rolnicze wykorzystanie obornika do nawożenia pól. Natomiast obornik powstały w okresie zimowym, kiedy nie ma możliwości wywiezienia go na pola, deponowany będzie na mającej powstać płycie obornikowej, planowanej przez wnioskodawcę na działce o nr "[...]", zaś do tego momentu wnioskodawca będzie korzystał z płyty obornikowej należącej do P. i D.K. - rodziców wnioskodawcy. Wnioskodawca wyjaśnił również, że zbiornik wodny śródpolny należy do kategorii zbiorników okresowo wysychających i stanowi oczko wodne. Ustosunkowując się do treści odwołania organ II instancji wskazał, iż obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa istnieje jedynie wówczas, gdy przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. A.S. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej decyzji organu I instancji względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu – oględzin miejsca inwestycji na okoliczność wykazania, że planowane przedsięwzięcie zagraża znajdującemu się na działce sąsiedniej zbiornikowi wodnemu oraz na okoliczność wykazania, że zbiornik ten nie jest wysychający jak również celem wykazania, że sposób gospodarowania obornikiem przez rodziców inwestora jest inny od deklarowanego we wniosku oraz że może nastąpić zasypanie terenu będącego siedliskiem przyrodniczym w trakcie budowy, a odprowadzanie ścieków po czyszczeniu ze wszystkich kurników należących do rodziny K. odbywa się w inny sposób, niż wskazany we wniosku. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu ochrony środowiska na okoliczność, że planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko włącznie ze zleceniem oględzin miejsca inwestycji. Zarzucił zaskarżonej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego, wbrew zasadzie prawdy materialnej poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, kwestionując zasadnicze ustalenia organów w tym zakresie. Wskazał na naruszenie przepisów procesowych – art. 7,9,10,11, 77 § 1, 80, 89 § 2 i 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w szczególności poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nienależyte wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie podobnie jak organ I instancji wszystkich dowodów w sprawie, w szczególności dowodu z oględzin miejsca lokalizacji inwestycji. Przyjęcie przez oba organy jakoby opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia 15.10.2012r. była dla organu wiążąca, naruszenie art. 63 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niestwierdzenie potrzeby przeprowadzenia takiej oceny w konfrontacji z przesłankami ustawowymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanym dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podnieść na wstępie należy, iż przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaliczone do katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 102 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.z 2010r., Nr 213, poz.1397). Zgodnie zaś z art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ II instancji uznał, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, albowiem jako wydana na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zawiera co do zasady w swoim uzasadnieniu wymagane informacje - w wypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Art. 85 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Ust. 2 pkt.2 tej ustawy precyzuje, że uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać - w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem dokonując na podstawie akt administracyjnych analizy postępowania organów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje te były co najmniej przedwczesne, choć w sensie formalnym decyzja organu I instancji odpowiada wskazanym wyżej ustawowym wymogom. Generalnie zasadne są zarzuty skargi, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której orzeczono o realizacji przedsięwzięcia opisanego na wstępie, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji zostały wydane praktycznie jedynie w oparciu o stanowisko strony, która była zainteresowana wydaniem decyzji o takiej treści - inwestora, natomiast nie doszło do rozważenia zgłaszanych w toku postępowania uwag, czy wniosków uczestników postępowania, którymi są co do zasady podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o wnioski zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 602/09, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć bowiem na względzie, iż konsekwencją takich działań jest brak jakichkolwiek własnych ustaleń właściwych organów. W sprawie będącej przedmiotem oceny sądu, wprawdzie organ II instancji dokonał uzupełnienia materiału dowodowego, jednakże również i to uzupełnienie nastąpiło jedynie w oparciu o dane zaoferowane przez inwestora, co nie jest w ocenie sądu wypełnieniem obowiązków organu, wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie bowiem z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a., rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę, jest obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Treść powyższego przepisu jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Niewątpliwie zasady powyższe znajdują zastosowanie również w przypadku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy zaniechały podjęcia powyższych ustaleń. W tym miejscu należy wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Po 736/11, w świetle którego niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o wnioski zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach. Tekst orzeczenia pochodzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl Natomiast w zakresie dotyczącym przedmiotowej planowanej inwestycji taka właśnie sytuacja miała miejsce, iż organy obu instancji poczyniły swoje ustalenia, ale jedynie w oparciu o dane uzyskiwane od inwestora i z opracowań sporządzonych na jego zlecenie. Natomiast dane te nie zostały zweryfikowane poprzez przeprowadzenie innych dowodów - m.in. w zakresie wskazywanym w odwołaniu i skardze. Organ II instancji uzupełnił wprawdzie postępowanie dowodowe, jednakże w ocenie Sądu, mimo to, nie była możliwa jego prawidłowa ocena, skoro te dodatkowe informacje, które rozwal organ II instancji pozyskane zostały od inwestora i nie zostały poddane żadnemu procesowi weryfikacji, poza teoretycznymi rozważaniami organu. Dotyczy to chociażby informacji w sprawie terenów podmokłych i zbiornika wodnego znajdującego niedaleko zamierzonego przedsięwzięcia, tego czy obornik składowany jest przez rodziców inwestora prawidłowo i nie jest on już aktualnie w nadmiarze - skoro tymczasowo miałby tam również składować obornik aktualny inwestor, a co za tym idzie sprawa ewentualnego zanieczyszczenia środowiska (wód i gleby) w sytuacji nadmiaru obornika i niemożności jego odpowiedniego zagospodarowania co ma znaczenie dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podobnie w zakresie tym, czy zbiornik wodny znajdujący się w pobliżu planowanej inwestycji jest rzeczywiście wysychający i czy faktycznie jest to jedynie oczko wodne, organy tego nie zweryfikowały. Organ II instancji oparł swe ustalenia ponownie jedynie na twierdzeniach inwestora. Również pozostałe kwestie podnoszone najpierw w odwołaniu, a następnie w skardze wymagają ustaleń właściwego organu. Zatem nie sposób uznać, by materiał dowodowy został zebrany i oceniony przez organy prawidłowo. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania wskazanych wyżej ( art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) w szczególności poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co dopiero umożliwia dokonanie swobodnej i prawidłowej oceny, czy dana okoliczność została rzeczywiście udowodniona. Na obecnym etapie postępowania przedwczesna byłaby zaś ocena zasadności zarzutów dotyczących zastosowania przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.