II SA/Ol 900/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż w dniu 3 września 2008r. mł. asp. P.M., pełniący służbę w Komisariacie Policji w O., zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w O. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu w O., przy ul. "[...]". Do wniosku funkcjonariusz dołączył kserokopię pozwolenia na budowę, odpisu księgi wieczystej działki, umowy najmu lokalu mieszkalnego w O., przy ul. "[...]" o łącznej powierzchni użytkowej 50,30 m2 (w tym powierzchni pokoi 28,50 m2), zawartej w 2000r. z Towarzystwem Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w O. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego tego lokalu. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Miejski Policji w O. odmówił przyznania P. M. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 88, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007r. Nr 43 poz. 277 ze zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131 poz. 1468 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105 poz. 884 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 88 ustawy o Policji oraz § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, przy czym po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, co w stosunku do wnioskodawcy daje 28 m2 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż lokal mieszkalny zajmowany przez funkcjonariusza w O., przy ul. "[...]" zapewnia normy zaludnienia przysługujące stronie, gdyż ma powierzchnię mieszkalną 28,50 m2. P. M. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi I instancji dowolną interpretację przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Podniósł, iż zgodnie z tym przepisem norma zaludnienia wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, a nie jak przyjął organ 7 m2. Zdaniem funkcjonariusza oznacza to, że nawet jeżeli miałby dwa pokoje o powierzchni 40 m2 to i tak pomoc finansowa należałaby mu się, ponieważ nie zostałaby przekroczona norma zaludnienia. Wskazał, iż w jego przypadku norma zaludnienia wynosi obecnie 7,12 m2, a więc nie przekracza normy zaludnienia w ilości 10 m2. W związku z tym, w ocenie odwołującego, spełnia warunki, aby wnioskowaną pomoc otrzymać. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, iż w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie przysługuje wnioskodawcy pomoc finansowa. Podniósł iż zgodnie z art. 88 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień. Zastępczą formą realizacji wskazanego uprawnienia jest możliwość przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 94 cytowanej ustawy. Prawo do lokalu mieszkalnego, jak i pomocy finansowej na jego uzyskanie przysługuje policjantowi w służbie stałej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w formie przewidzianej ustawą (art. 95 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy), w konsekwencji po stronie takiego policjanta nie istnieje niezbędna przesłanka przyznania pomocy finansowej określona w art. 94 ust. 1 ustawy. Zaznaczono, iż przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wyjaśnia przyjęcie dolnej granicy 7m2 do określenia przysługującej powierzchni mieszkalnej, tj. policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, tym samym pomocy finansowej, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. M. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w związku z naruszeniem art. 95 ust. 1 ustawy o Policji i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, poprzez błędne przyjęcie, jako wystarczającej przesłanki do odrzucenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, legitymowania się przez wnioskodawcę przyjętą arbitralnie przez organ dolną granicą 7 m2 wyznacznika przysługującej powierzchni mieszkalnej, podczas gdy obowiązujący przepis ustala, że norma zaludnienia, która przysługuje policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, tym samym stanowi zamknięty wprawdzie, ale wyraźny przedział od-do i zawężanie go do wartości minimalnej jest przykładem niedopuszczalnej wykładni zwężającej i stanowi naruszenie prawa. Skarżący podniósł, iż gdyby zastosować zamiast krzywdzącej wykładni zwężającej element bardziej ludzkiej wykładni systemowej lub funkcjonalnej, to wówczas ujawni się, że zgodnie z polityką prorodzinną Państwa i w myśl sensownego ratio legis ustawy o Policji oraz przepisów wykonawczych, wszystkie obowiązujące w omawianym przypadku normy prawne jednogłośnie przemawiają za udzieleniem funkcjonariuszowi wnioskowanej pomocy finansowej. Zdaniem skarżącego inne ich rozumienie i opaczna ich interpretacja jest naruszeniem prawa, a także powoduje brak legalności takiego rozstrzygnięcia w rozumieniu prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w O., reprezentowany przez radcę prawnego A. K., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ nie zgodził się z wyrażonym przez skarżącego poglądem, że pomoc finansowa należy się, jeżeli nie został przekroczony maksymalny normatyw 10 m2. Wskazał, iż zgodnie z powołanymi przepisami oraz orzecznictwem, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, jeżeli policjant posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Podkreślono, że organ prawidłowo ustalił, iż jedna norma zaludnienia przysługuje dla strony i dla każdego jego członka rodziny, co w stosunku do skarżącego daje od 28 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej. Z przedłożonego przez stronę protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, iż skarżący zajmuje lokal mieszkalny w Olsztynku o powierzchni mieszkalnej 28,50 m2, który tym samym zapewnia normy zaludnienia przysługujące funkcjonariuszowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego unormowania zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, tzn. czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni art. 95 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o Policji i § 3 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący, który jest policjantem w służbie stałej posiada w miejscowości pełnienia służby, na podstawie umowy najmu zawartej z Towarzystwem Budownictwa Społecznego w O., prawo do lokalu mieszkalnego składającego się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki z wc, o powierzchni użytkowej 50,30 m2 i powierzchni mieszkalnej 28,50 m2. W lokalu tym mieszka razem z żoną i dwójką dzieci. Skarżący zamierza w tej samej miejscowości wybudować dom i zamieszkać w nim wraz z rodziną w 2009r. W związku z realizacją tego zamierzenia skarżący wniósł o przyznanie pomocy finansowej na zasadzie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem strony wnioskowane dofinansowanie mu się należy, gdyż obecnie zajmowane przez jego rodzinę mieszkanie nie przekracza przysługującej powierzchni mieszkalnej. Sąd nie podziela tego stanowiska, bowiem analiza przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji oraz wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych prowadzi do wniosków przedstawionych w zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, wynika, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, ustalone na podstawie art. 97 ust. 1 omawianej ustawy, w drodze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności poprzez: prawo do przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Z powyższego wynika, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych świadczeń pieniężnych. Przy czym prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne w formie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Takie rozumienie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu mieszkalnego i oznacza, że wnioskowane dofinansowanie ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. W przypadku braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego, które realizowane jest w formie decyzji administracyjnej o przydziale - art. 97 ust. 5 omawianej ustawy, policjant nie ma również uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Podnieść należy, że uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego, stosownie bowiem do treści przepisu art. 95 ust. 1 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. I tak jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego określoną w powyższym przepisie stanowi posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego - art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli posiadany przez niego lokal, który nie został przydzielony w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy, nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W takiej sytuacji, wobec braku posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej, policjant może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a to z kolei oznacza, że może otrzymać pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu. Zaznaczyć należy, iż użycie przez ustawodawcę w tym unormowaniu wyrażenia "co najmniej" wskazuje, iż negatywną przesłankę przydziału lokalu mieszkalnego stanowi już posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej dolnej granicy przysługującej funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego, gdyż posiada lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby, który odpowiada normom zaludnienia przysługującym jego rodzinie. Zgodnie z § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Stosownie zaś do § 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który ma w niniejszej sprawie zastosowanie, w przypadku policjanta posiadającego rodzinę przyjmuje się po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, co w stosunku do skarżącego daje od 28 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej. W związku z tym skoro funkcjonariusz dysponuje powierzchnią mieszkalną mieszczącą się w tym przedziale (28,50 m2), a zatem odpowiadającą normom zaludnienia przysługującym jego rodzinie, to nie przysługuje mu przydział lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji pomoc finansowa na budowę domu, która jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, jakim jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.