II SA/Ol 901/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 440 zł. (czterystu czterdziestu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 28 czerwca 2004 r. do Starosty N. o wpłynęło zgłoszenie A spółki z o.o. w W. o fakcie zanieczyszczenia powierzchni gruntu na terenie Zakładu Gospodarki Cysternami A sp. z o.o. w P. koło N., przez poprzedniego właściciela – C., przed wejściem w życie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U z 2001 r. Nr 100, póz. 1085 ze zmianami). Z wniosku wynikało, że do zanieczyszczeń doszło w latach 70 — tych i 80 -tych, kiedy teren należał do przedsiębiorstwa państwowego C. Jako podstawę prawną zgłoszenia spółka wskazała art. 12 powołanej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Starosta N. decyzją z "[...]" r. odrzucił powyższe zgłoszenie z powołaniem się na art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U z 2001 r. Nr 100, póz. 1085 ze zmianami) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie jakości gleby oraz standardów jakości ziemi ( Dz. U Nr 165, póz. 1359) W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że wyniki badań przeprowadzonych w roku 2000 i 2003 wykazały przekroczenia standardów jakości gleby oraz standardy jakości ziemi. Jednakże, zdaniem organu, zanieczyszczenie nie zostało spowodowane przez inny podmiot. Starosta powołał się na akt notarialny z dnia "[...]" 1996 r. zawiązania spółki D , z którego wynikało, że jedyny wspólnik , to jest C. SA , na pokrycie udziałów wniosła wkład niepieniężny w postaci przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 l kodeksu cywilnego. Zdaniem organu , na podstawie art. 55 ' pkt 5 k.c. wnioskodawca jest następcą prawnym C. , który wszedł we wszystkie zobowiązania i obciążenia związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Od powyższej decyzji A sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący zarzucał organowi pierwszej instancji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących następstwa prawnego po podmiocie, który spowodował zanieczyszczenie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że A sp. z o.o. jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego C. oraz błędne przyjęcie, iż wniesienie przedsiębiorstwa , w rozumieniu art. 55 l k.c. , jako aportu na pokrycie kapitału zakładowego, rodzi skutki w postaci następstwa prawnego nabywcy przedsiębiorstwa po wnoszącym aport. W uzasadnieniu odwołania strona wywodziła, iż aportem objęte były tylko aktywa przedsiębiorstwa , na które składała się część składników majątku C SA , będącego w ewidencji księgowej jej Oddziału D. Nie można z tego wywodzić uniwersalnego następstwa prawnego wnioskodawcy po C., a tylko takie następstwo wyłączyłoby możliwość stosowania w sprawie art. 12 ust. l ustawy, na podstawie której dokonano zgłoszenia. Odwołujący wywodził, iż nawet gdyby w akcie zawiązania spółki nie znalazło się wyraźne ograniczenie aportu tylko aktywów, to i tak takie należałoby przyjąć, ponieważ - w doktrynie prawa handlowego i orzecznictwie przyjmuje się , że zobowiązania i obciążenia nie maj ą zdolności aportowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, póz. 1085 ze zm) oraz rozważał, czy wnioskodawca jest innym podmiotem niż podmiot, który dokonał zanieczyszczenia. W tym celu organ przeanalizował przekształcenia własnościowe i ustalił, iż A spółka z o.o. w W. została zawiązana przez C. SA w W. , która objęła w nowoutworzonej spółce wszystkie udziały. Na pokrycie tych udziałów został wniesiony aport w postaci przedsiębiorstwa, w skład którego wchodziła zanieczyszczona nieruchomość. Wnoszący aport powstał na skutek prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego C. i z mocy art.8 ust.2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych ( Dz. U Nr 51, póz. 298, ze zmianami) wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa, w ramach sukcesji generalnej. Wobec tego, w ocenie organu I instancji, odwołująca się spółka nie może być uznana za inny podmiot w stosunku do C. SA. Między podmiotami tymi zachodzą ponadto powiązania kapitałowe. Organ nadto wskazał, że wnioskodawca miał świadomość tego, iż nieruchomości wchodzące w skład przedsiębiorstwa wniesionego aportem, są zanieczyszczone i wymagają rekultywacji. Zdaniem organu norma art. 12 przepisów wprowadzających pozwala na uwolnienie się od obowiązku rekultywacji jedynie wówczas, gdy podmiot obecnie władający nie miał świadomości o zanieczyszczeniu, jak też pomiędzy władającym a poprzednim właścicielem nie zachodzą jakiekolwiek powiązania kapitałowe. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A spółka z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z wnioskiem o uchylenie decyzji organu II instancji, wydanej z naruszeniem: - art. 12 ust. l ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do takiego podmiotu władającego gruntem, którego nie łączą z poprzednim właścicielem, odpowiedzialnym za jego skażenie, żadne powiązania osobowe i kapitałowe, - art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca A sp. z o.o. nie jest odrębnym podmiotem w stosunku do C. SA, poprzednika prawnego E SA, - art. 10 § l i art. 145 § l pkt 4 k.p.a. , poprzez pominięcie jako strony postępowania E SA - podmiotu wskazanego przez skarżącą jako następca prawny podmiotu odpowiedzialnego za spowodowanie zanieczyszczeń objętych zgłoszeniem . Ponadto skarżący wnosił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż spełniła wszystkie przesłanki wymienione w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. wprowadzającej ustawę Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy, dokonując błędnej wykładni tego przepisu, wprowadził nieprzewidziane przez ustawodawcę kryterium uwolnienia się od odpowiedzialności określonej w art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego świadomość, czy też brak świadomości A sp. z o.o. o zanieczyszczeniu ziemi, nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Strona skarżąca podniosła, iż od chwili powstania A sp. z o.o., działającej początkowo pod firmą B sp. z o.o.", stanowiła odrębną osobę prawną z odrębną odpowiedzialnością za swoje zobowiązania. Fakt, iż początkowo C. SA była jedynym wspólnikiem spółki skarżącej , w żaden sposób odrębności tej nie naruszał. W ocenie skarżącej, E SA jako sukcesor uniwersalny po Przedsiębiorstwie Państwowym C. winien być stroną powstępowania, gdyż ma w tym interes prawny wyrażający się w możliwości kształtowania swej sytuacji prawnej, jako podmiot potencjalnie zobowiązany do rekultywacji zanieczyszczonego gruntu na podstawie art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej, na ocenę , czy mamy do czynienia z innym podmiotem w rozumieniu art. 12 przepisów wprowadzających ustawę Prawo ochrony środowiska , nie mają wpływu powiązania osobowe i kapitałowe władającego gruntem z podmiotem, który spowodował zanieczyszczenie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że do zanieczyszczenia doszło na skutek używania urządzenia PUCC, które było eksploatowane do 1994 r. Natomiast skarżąca spółka powstała w 1996 r. Nie ulega więc wątpliwości, że do zanieczyszczenia doszło przed objęciem gruntu przez skarżącą. Skarżąca nie mogła mieć świadomości o zanieczyszczeniu, ponieważ nie było wtedy regulacji prawnych dotyczących skażenia ziemi.Za zanieczyszczenie odpowiadał wówczas zanieczyszczający. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto na rozprawie pełnomocnik organu podniósł, iż z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym nie wynikało, kiedy doszło do zanieczyszczenia, a materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Obowiązująca w postępowaniu sądowo- administracyjnym obliguje Sąd do kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Zgodnie z zasadą legalności, wyrażoną w art. l § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, póz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy wydaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego, obowiązujące w dniu jego wydania. Przy czym, zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd nie jest związany granicami i zarzutami skargi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. l ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, póz. 1085 ze zmianami), zwanej dalej Ustawą wprowadzającą. Ustawa ta weszła w życie z dniem l października 2001 r. Wymieniony przepis stanowi, iż władający w dniu wejścia w życie ustawy powierzchnią ziemi, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby, spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku nie stosuje się przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska. Obowiązkiem organu, do którego wpłynęło zgłoszenie, było więc sprawdzenie, czy zgłoszenia dokonano w terminie zakreślonym ustawą, czy zgłaszający władał ziemią w dniu l października 2001 r. oraz , czy zanieczyszczenie zostało spowodowane przed tą datą przez inny podmiot. Zgodnie z art. 12 ust. 4 Ustawy wprowadzającej, organ, miał podstawę do odrzucenia zgłoszenia tylko wówczas, gdy nie zostały spełnione wymienione warunki ustawowe. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że zgłoszenia dokonano w terminie oraz, że zgłaszający A sp. z o.o. w W. władała gruntami których zgłoszenie dotyczy w dniu wejścia w życie Ustawy wprowadzającej. Wbrew stanowisku pełnomocnika organu, zaprezentowanemu na rozprawie, materiał dokumentacyjny wskazuje też na to, że do zanieczyszczenia doszło przed wejściem w życie Ustawy wprowadzającej. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem raport z prac badawczych, przeprowadzonych w czerwcu 2000 r., celem rozpoznania stopnia zanieczyszczenia środowiska gruntowo- wodnego na gruncie objętym zgłoszeniem. Z dokumentu tego wynika, iż do zanieczyszczenia doszło przed l października 2001 r. i okoliczność tę organ odwoławczy powołuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do rozważenia pozostaje więc tylko jedna kwestia, a mianowicie, czy zanieczyszczenie spowodował, " inny" niż zgłaszający, podmiot, czy też - jak twierdzi organ orzekający- C S.A., który spowodował zanieczyszczenie nie jest "innym" podmiotem w rozumieniu ustawy. W tym celu zasadne jest prześledzenie przekształceń własnościowych obu spółek. Z dokumentów zebranych w postępowaniu administracyjnym wynika, że Przedsiębiorstwo Państwowe C. w W. , na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, w dniu 22 listopada 1995 r., zostało przekształcone w spółkę akcyjną. Spółka ta w dniu 4 października 1996 r. zawiązała spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą B , w której objęła wszystkie udziały, na pokrycie których wniosła wkład niepieniężny w formie przedsiębiorstwa, stosownie do art. 55l kodeksu cywilnego, na które składała się część majątku C. SA, będącego w ewidencji księgowej Oddziału Spółki. W dniu 20 grudnia 1996 r. C. SA przeniosła na B sp. z o.o. prawo wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w P. gmina N., składającej się z działek o numerach ewidencyjnych "[...]" i "[...]". Z aktualnego odpisu z rejestru przedsiębiorców wynika, iż B sp. z o.o. działa obecnie jako A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Spółka ta została utworzona pod rządami Kodeksu handlowego z dnia 27 czerwca 1934 r. (Dz. U Nr 57, póz. 502 ze zmianami) Utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na podstawie art. 160 i nast. kodeksu handlowego stanowiło czynność prawną, wywołującą skutek w postaci powstania nowej osoby prawnej. Dla bytu prawnego nowego podmiotu prawa bez znaczenia jest okoliczność, iż udziały w kapitale zakładowym nowo powstałej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zostały pokryte przez jedynego wspólnika spółki aportem w postaci zorganizowanego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 1 k.c. Zgodnie z treścią art. 551 k.c. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 września 2003 r.- składnikiem przedsiębiorstwa były między innymi zobowiązania i obciążenia, związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. W doktrynie i orzecznictwie sądowym sporna jest kwestia, czy zbycie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c. oznacza sukcesję uniwersalną, czy też szereg sukcesji syngularnych. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii pomocnym jest przepis art. 552 k.c. Stanowi on, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, wyrażonym w niepublikowanym wyroku z dnia 8 kwietnia 2003 r. sygn. akt IV CKN 51/01, nie jest konieczne ani decydujące stwierdzenie w akcie aportu, iż przedmiot aportu wyczerpuje wszystkie składniki przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55l k.c. Przedmiot wkładu musi być określony w umowie o wniesieniu aportu. Określenie to może w przypadku przedsiębiorstwa polegać na ogólnym stwierdzeniu, że przedmiotem aportu jest przedsiębiorstwo albo na wyliczeniu wnoszonych składników w sposób bezpośredni lub przez odwołanie się do innych dokumentów, takich jak bilans czy specyfikacja aportu. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia l kwietnia 2003 r. IV CKN 366/01, na który powołuje się skarżący. Sąd uznał tam , iż każda czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wymienia przykładowo art. 55! k.c., jeżeli nic innego nie wynika z przepisu szczególnego lub z woli stron, a więc również zobowiązania i obciążenia związane z jego prowadzeniem. W rozpoznawanej sprawie C. SA wyraźnie określiła, że aportem wnoszonym do spółki B objęta jest część składników majątku, będącego w ewidencji księgowej. Istnieją więc podstawy do zaakceptowania stanowiska, iż wolą stron było, aby przedmiotowy aport obejmował tylko aktywa. Stąd można wysnuć wniosek, że nie mamy w sprawie do czynienia z sukcesją uniwersalną, gdzie nabywca wchodzi w ogół praw zbywcy, co skutkuje ciągłością podmiotową. Sukcesja syngularna natomiast takiej ciągłości nie powoduje. Wobec ustalenia, że skarżąca spółka nie jest generalnym następcą prawnym podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie powierzchni ziemi, którego dotyczy zgłoszenie, należy uznać, iż A sp. z o.o. w W. i C. SA w W. są " innymi" podmiotami w rozumieniu art. 12 Ustawy wprowadzającej. Za takim stanowiskiem dodatkowo przemawia fakt, iż podmiot, który spowodował zanieczyszczenie, w dniu przejęcia przedsiębiorstwa przez A sp. z o.o. jeszcze istniał, a - jak wiadomo Sądowi z urzędu ( sprawa sygn. akt "[...]") - utracił byt prawny dopiero z dniem 19 maja 1999 r. Na ocenę taką nie mogą mieć wpływu powiązania kapitałowe obydwu spółek oraz świadomość podmiotu zgłaszającego o istnieniu zanieczyszczenia w dniu obejmowania gruntu we władanie. Takich bowiem przesłanek omawiany przepis w ogóle nie wymienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi o na ruszeniu przez organ odwoławczy przepisów o postępowaniu. Z dokumentów dołączonych do akt sprawy administracyjnej nie wynika, że E jest uniwersalnym następcą prawnym C SA. Nawet jednak, gdyby tak było, to nieuzasadniony jest zarzut skarżącej o pominięciu E jako strony postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym cechą szczególną tego interesu jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r. IV SA 1132/00 niepublikowane) W niniejszej sprawie sytuacja prawna E nie ma bezpośredniego związku z art. 12 Ustawy wprowadzającej, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Przepis ten, jak już wskazywano, w razie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi spowodowanego przed l października 2001 r. przez inny podmiot, uwalniał zgłaszającego, władającego tą nieruchomością, od obowiązków związanych z rekultywacją, określonych w art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska. W przypadku przewidzianym w art. 12 Ustawy wprowadzającej rekultywacji dokonuje starosta, a jej koszty ponosi podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. ( art. 102 ust. 4 i ust. 6 Prawa ochrony środowiska) Jak wynika z powyższego B, jako podmiot, według skarżącej, potencjalnie zobowiązany do ponoszenia kosztów rekultywacji, będzie miał bezpośredni interes prawny dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. Wobec tego Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające art. 10 § l k.p.a. W sprawie nie mogło również dojść do naruszenia art. 145 § l pkt 4 k.p.a., jak zarzuca skarżąca, albowiem przepis ten w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Reguluje on bowiem nadzwyczajny tryb postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tymczasem postępowanie w trybie wznowieniowym nie było w sprawie prowadzone. Niemniej jednak już samo naruszenie przez organ przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 12 Ustawy wprowadzającej, dawało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 ust. l pkt l litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. Wprawdzie przepis art. 145 ust. l pkt l litera "b" obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lecz nie ma on w sprawie zastosowania. Jak już powiem wskazano, organ orzekający nie naruszył art. 10 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 ust. l pkt l litera "a" p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, iż decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy.