II SA/Ol 904/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w zakresie realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wiaty oraz obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzje; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Po otrzymaniu zgłoszenia T. M. dotyczącego zamiaru wzniesienia wiaty drewnianej o powierzchni do 10 m , niezwiązanej na stałe z gruntem na działce nr "[...]" położonej w P. , gm. M. , Starosta M. postanowieniem z dnia "[...]" roku, znak "[...]" nałożył na niego obowiązek uzupełnienia powyższego zgłoszenia w terminie do 16 maja 2005 roku poprzez przedłożenie oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane działką o nr ewid. "[...]" obręb P., gm. M. i pozytywnego uzgodnienia planowanej zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Organ poinformował wnioskodawcę, że w przypadku nie uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie, zostanie wniesiony sprzeciw w sprawie budowy objętej przedmiotowym zgłoszeniem. Wojewódzki Konserwator Przyrody pismem z dnia 2 sierpnia 2005 roku, znak "[...]" wyraził stanowisko w sprawie zabudowy przedmiotowej działki negatywnie opiniując i nie uzgadniając przedstawionego projektu, altany drewnianej oraz towarzyszącej jej infrastruktury w postaci przyłącza elektroenergetycznego i zbiornika bezodpływowego na ścieki z powodu zlokalizowania zabudowy w strefie krajobrazu chronionego. Decyzją z dnia "[...]" roku, znak "[...]" Starosta M. na podstawie art. 30 ust.2, ust. 6 pkt 2, ust. 7 pkt 2 i art.82 ust. 2 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw w zakresie realizacji zamierzenia inwestycyjnego, zgłoszonego przez T. M., polegającego na budowie wiaty drewnianej o powierzchni do 10 m2, na działce nr ewid. "[...]" obręb P., gm. M. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia z powodu możliwości spowodowania pogorszenia stanu środowiska w wyniku realizacji przedmiotowej wiaty. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawca nie uzupełnił zgłoszenia robót o pozytywne uzgodnienie planowanej zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody oraz nie dołączył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ stwierdził, że planowana zabudowa koliduje z przepisami rozporządzenia nr 21 Wojewody z dnia 14 kwietnia 2003 roku w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa "[...]". Od powyżej decyzji pełnomocnik T. M. złożył odwołanie kwestionując zasadność żądania przez organ dostarczenia pozytywnego uzgodnienia planowanej zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody oraz zarzucając przekroczenie przez organ ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]" roku, znak "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie został przekroczony 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji, gdyż decyzja zgłaszająca sprzeciw została wydana w terminie 26 dni. Poza tym przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wymagało pozytywnego uzgodnienia planowanej zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym (§ l ust. l pkt 55 rozporządzenia nr 21 Wojewody z dnia 14 kwietnia 2003 roku w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa "[...]". Organ wyjaśnił, że z powodu braku możliwości sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody przesądziło o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Na powyższą decyzję pełnomocnik T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając organowi naruszenie art. 29, 29a i 30 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni do 10 m2, zwolnionej z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia, oraz naruszenie art. 51 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy wydał decyzję po upływie 30-dniowego terminu, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego zawartego w odwołaniu. Ponadto organ nie wziął pod uwagę przepisów zawartych w odwołaniu i tym samym naruszył zasadę praworządności zawartą w Konstytucji RP z 1997 roku i w k.p.a. Została również naruszona zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż organ I instancji nie pozwolił pełnomocnikowi skarżącego zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Poza tym pełnomocnik skarżącego stwierdził, że organ wydając decyzję uznaniową powinien w uzasadnieniu dokładnie wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia. Ponadto, jego zdaniem, pismo Ministra Infrastruktury z dnia 9 lutego 2005 roku, jest decyzją administracyjną, gdyż rozstrzyga o sytuacji danej osoby i powinno mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Natomiast zajęcie stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody powinno nastąpić w formie postanowienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że w postępowaniu nie została naruszona zasada czynnego udziału stron, gdyż pełnomocnik skarżącego wielokrotnie wyrażał swoją opinię w przedmiotowej sprawie, a organ I instancji za każdym razem informował stronę o podejmowanych czynnościach. W postępowaniu nie naruszono również przepisów Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdyż postępowanie było prowadzone na podstawie przepisów Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Organ stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym uwzględniono wszystkie dokumenty mające wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Ponadto wyjaśnił, że obowiązujące przepisy umożliwiają budowę, bez pozwolenia budowlanego, wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, ale jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, to organ ma obowiązek wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 6 pkt 2 Ustawy Prawo budowlane). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej zawarte mogą być podzielone. Zgodnie z art. l § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zaskarżone decyzje pod względem ich legalności, czyli zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy wydaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również procesowego. Na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., nr 207, póz. 2016 ze zm.) organ może nałożyć, w drodze decyzji wyrażającej sprzeciw, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Zatem nałożenie decyzją zawierającą sprzeciw obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia zależy od uznania organu. Ponieważ wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym jest związane z możliwością wyboru przez organ konsekwencji prawnych, decyzje te wymagają szerszego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda podtrzymał sprzeciw organu I instancji i nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Organ rozstrzygając sprawę oparł się na stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody odmawiającego uzgodnienia przedstawionego projektu, altany drewnianej oraz towarzyszącej jej infrastruktury w postaci przyłącza elektroenergetycznego i zbiornika bezodpływowego na ścieki, choć skarżący zgłosił zamiar wybudowania jedynie wiaty drewnianej o powierzchni do 10 m2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołując się na przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Ustawy Prawo budowlane nie wskazał z jakich powodów wybudowanie wiaty drewnianej o powierzchni do 10 m2 na przedmiotowej działce może spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Organ odwoławczy ograniczył się do zacytowania przepisu prawa i stanowiska konserwatora przyrody, jakby zapominając o tym, iż przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego nie nakazuje nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie daje taką możliwość. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się także do rozbieżności miedzy treścią zgłoszenia T. M. informującego tylko o zamiarze wybudowania wiaty o powierzchni do 10 metrów kwadratowych o stanowiskiem konserwatora przyrody mówiącym również o przyłączu elektroenergetycznym i bezodpływowym zbiorniku na ścieki. Z treści decyzji Wojewody, a w zasadzie z jej uzasadnienia wynika, że podstawą zgłoszenia sprzeciwu był przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy nie odniósł się jednak w żaden sposób zarówno do uzasadnienia jak i podstawy prawnej powołanej w decyzji Starosty M. z dnia "[...]" roku. Z tej decyzji wynika, że obok fakultatywnej podstawy zgłoszenia sprzeciwu w ocenie organu I instancji istniała obligatoryjna podstawa wynikająca z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego polegająca na braku dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że T. M. został wezwany przez Starostę M. w dniu 29 kwietnia 2005 roku do uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane działką o nr ewid. "[...]" obręb P., gm. M. i pozytywnego uzgodnienia planowanej zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody nie był zaś wzywany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa okoliczność nie powinna ujść uwadze i ocenie organu odwoławczego, zwłaszcza że wobec pominięcia tej kwestii w decyzji rozstrzygnięcia organów obu instancji jakby pozostawały ze sobą w sprzeczności co do podstawy prawnej zgłoszenia sprzeciwu. Prawdą jest to, że w przedmiotowej sprawie wszelkie pisma doręczane były T. M., dlatego też nie można stwierdzić aby w sposób rażący naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, ale z pewnością zasada ta została zachwiana, gdyż strona zgodnie z art. 10 § l k.p.a. ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, nie można zatem zastępować przepisów kodeksu innymi rozwiązaniami, choćby w rzeczywistości w wyniku takiego postępowania strona poważnego uszczerbku nie poniosła. Natomiast nie można się zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, że w toku wydawania zaskarżonej decyzji został naruszony art. 51 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, póz. 627 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, póz. 2573 ze zm.), gdyż decyzja została wydana na podstawie przepisów Ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy nie naruszył również 30-dniowego terminu na rozpatrzenie odwołania, gdyż zgodnie z art. 35 § 3 w zw. z § 5 k.p.a. termin ten jest liczony od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a nie od dnia wniesienia odwołania przez skarżącego. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy otrzymał odwołanie 12 września 2005 roku, a decyzja została wydana "[...]" roku. Zatem termin na rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym nie został przekroczony. Nie można się również zgodzić ze stroną skarżąca, że pismo Ministra Infrastruktury z dnia 9 lutego 2005 roku,jest decyzją administracyjną. Bowiem decyzja rozstrzyga o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy. Natomiast w przedmiotowym piśmie Minister Infrastruktury wyjaśnił jedynie w jakich przypadkach nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § l pkt l lit c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na zasadzie art. 152 P.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być ona wykonana, ograniczenie to co jest rzeczą oczywistą jest na czas od wydania wyroku do jego uprawomocnienia się.