II SA/Ol 904/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. M. na pismo Prezydenta z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie przeniesienia obowiązku opieki nad psem postanawia odrzucić skargę. Pismami z 18 i 19 września 2019 r., przesłanymi drogą e-mailową, Z. M. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Prezydenta ze skargą na niewłaściwe postępowanie Dyrektora Schroniska dla Zwierząt wobec adoptowanego z tej jednostki psa o imieniu B. Podał, że pismem z 27 sierpnia wystąpił do schroniska o przeniesienie prawa własności i obowiązku opieki nad psem z H. Z. na niego. Wskazał, że razem adoptowali psa 19 kwietnia 2019 r. Zarzucił, że H. Z. nie zabezpiecza potrzeb psa zapewniających jego harmonijny rozwój fizyczny i psychiczny. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem dyrektora schroniska, który nie znalazł podstaw do odebrania psa. W odpowiedzi, pismem z "[...]" r., znak: "[...]", Prezydent poinformował skarżącego, że po analizie korespondencji oraz materiałów i wyjaśnień uzyskanych ze schroniska, nie stwierdził nieprawidłowości w postępowaniu dyrektora schroniska. Ustalił, że umowa adopcyjna została zawarta 15 kwietnia 2019 r. pomiędzy schroniskiem a osobą, która od chwili jej zawarcia jest odpowiedzialna za sprawowanie opieki nad psem i jest jedynym prawnym opiekunem zwierzęcia. Pracownicy schroniska przeprowadzili 29 sierpnia 2019 r. wizytę poadopcyjną u właścicielki psa. Nie stwierdzono jakichkolwiek zaniedbań w opiece nad zwierzęciem, stan psa został oceniony jako dobry. Ponadto w dniu 30 sierpnia 2019 r. właścicielka psa dostarczyła zaświadczenie lekarsko-weterynaryjne, potwierdzające doskonałą kondycję psa. Organ zauważył, że dyrektor schroniska informował skarżącego, że pracownicy schroniska będą monitorować stan psa. Stwierdził, że do chwili obecnej pracownicy schroniska nie stwierdzili naruszenia warunków umowy adopcyjnej, dlatego nie ma podstaw do odebrania psa jego właścicielce. W dniu 14 października 2019 r. Z M wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się: - stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z "[...]" r., znak: "[...]", o odmowie przeniesienia obowiązku opieki nad psem B. na skarżącego; - unieważnienia umowy adopcyjnej zawartej między Schroniskiem a H. Z. i przeniesienia obowiązku opieki na skarżącego; - przebadania psa przez lekarza, z wyłączeniem A. B. i Przychodni "D.". W uzasadnieniu skarżący argumentował, że jego była partnerka zaniedbuje psa. Zaproponował, aby pies był na zmianę przez tydzień u niego. Po odmowie wystąpił do schroniska o przeniesienie obowiązku opieki. Zdaniem skarżącego przedstawione zaświadczenie lekarsko-weterynaryjne poświadcza nieprawdę. Podał, że Prokuratura Rejonowa odmówiła wszczęcia dochodzenia wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. Zarzucił, że Prezydent oparł się wyłącznie na opiniach swoich urzędników, a stanowisko skarżącego całkowicie pominął. Podniósł, że od 29 sierpnia nie przeprowadzono nawet kolejnego monitorowania stanu psa ani niezależnego badania medycznego. Zdaniem skarżącego oznacza to naruszenie jego prawa do równego traktowania (art. 32 Konstytucji). W dniu 7 listopada 2019 r. skarżący przesłał tutejszemu Sądowi m.in. pismo Wojewody z 29 października 2019 r., stanowiące odpowiedź na interwencję skarżącego w sprawie opieki nad psem B. Z pisma tego wynika, że 16 października 2019 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii przeprowadził kontrolę warunków utrzymania psa w miejscu jego pobytu. Stwierdzono, że stan utrzymania i pielęgnacji psa jest bardzo dobry. Ponadto Wojewoda potwierdził, że zgodnie z dokumentacją adopcyjną to H. Z. jest odpowiedzialna za opiekę nad psem. Wizyty pracownika schroniska odbyły się dwukrotnie, w tym 4 października i nie wykazały nieprawidłowości w zakresie warunków utrzymania i stanu zdrowia adoptowanego psa. Pouczono skarżącego, że jeżeli uważa, że doszło do zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez Prezydenta bądź Dyrektora Schroniska dla Zwierząt, przysługuje mu skarga do Rady Miasta, na podstawie art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na zasadzie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe unormowania wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpatrywanym przypadku skarżący kwestionował prawidłowość postępowania Schroniska dla Zwierząt. W piśmie z 19 września 2019 r. skarżący wyraźnie wskazał, że skarży działanie dyrektora tego schroniska, zarzucając mu niewywiązanie się z obowiązku zapewnienia humanitarnych warunków dla adoptowanego z tego schroniska psa B. Skarżący zarzucał brak monitorowania przez schronisko stanu zdrowia psa. Wbrew twierdzeniu skarżącego pismo Prezydenta z "[...]" r., znak: "[...]" nie jest decyzją administracyjną, ale pismem informacyjnym. Kwestionowane pismo organu nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach, a jedynie przedstawia stan sprawy i ocenę Prezydenta co do prawidłowości postępowania dyrektora schroniska. Pisma tego nie można także zakwalifikować jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż nie stanowi ono ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jest wyłącznie informacją o wynikach ustaleń poczynionych przez Prezydenta na skutek pism skarżącego z 18 i 19 września 2019 r. Jeśli natomiast skarżący kwestionuje działanie Prezydenta jako organu administracji w ramach tzw. skargi powszechnej, to wskazać należy, że problematykę tę regulują przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz.2096, dalej jako: "k.p.a."), dotyczącego skarg i wniosków. Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W myśl art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Natomiast właściwość tych organów określa art. 229 oraz 230 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że postępowanie skargowe normowane przepisami Działu VIII k.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności, stanowi wewnętrzną sprawę organów. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15 i powołane tam orzecznictwo, post. WSA w Olsztynie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17, publ. na stronie rzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu, z mocy art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.