II SA/Ol 905/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 14 czerwca 2021 r., J. S. (dalej jako: "strona", "skarżący"), zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Decyzją z dnia [...] r., Burmistrz G. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), orzekł o odmowie przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia, jak też sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem. Jednak w sprawie zachodzą negatywne przesłanki uniemożliwiające uwzględnienie wniosku, ponieważ osoba wymagająca opieki – R. S. – pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka, mimo chorób, które posiada, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, niepełnosprawność ojca skarżącego powstała w 69 roku życia, a przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz.111, dalej jako: u.ś.r.), pozostaje wiążący dla organów administracyjnych. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., utracił przymiot konstytucyjności, wobec czego nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności po 18. lub po 25. roku życia. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyjaśniono jednak, że organ odwoławczy podziela zapatrywania organu pierwszej instancji, że z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wyraźnie wynika brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; w zakresie tym zastosowano literalną wykładnię przepisów, co uzasadniało zapadłe rozstrzygnięcie. W skardze, wniesionej na ww. decyzję do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, iż nie wzięto pod uwagę tego, że współmałżonka osoby wymagającej opieki – jego matka E. S. – poważnie choruje i nie jest w stanie zająć się niepełnosprawnym mężem. Podniesiono, że matka strony złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i szczegółowo opisano jej schorzenia (m.in. obturacyjna choroba płuc, nadciśnienie, przewlekłe zapalenie żołądka, depresja, przewlekła choroba niedokrwienna serca). Dodano, że matka jest tak schorowana, że sama potrzebuje opieki i nie podoła opiece nad ojcem, a skarżący często zajmuje się obojgiem rodziców. Na potwierdzenie podnoszonych okoliczności, załączono dokumentację medyczną E. S. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 28 grudnia 2021 r., skarżący wyjaśnił, iż otrzymał prawomocne orzeczenie z dnia 13 października 2021 r. o niepełnosprawności matki w stopniu umiarkowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zasadnie zatem organy przyjęły, że skarżący, jako syn osoby wymagającej opieki, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny, należy do kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Należało jednak ocenić, czy w sprawie zaistniały negatywne przesłanki, uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznał dwie okoliczności, tj. pozostawanie niepełnosprawnego ojca w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz powstanie niepełnosprawności po ukończeniu 25. roku życia. Kolegium słusznie przyjęło, że nie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zagadnieniem spornym w sprawie jest natomiast, czy dopuszczalna była, w świetle przepisów u.ś.r., odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem, w sytuacji, gdy wymagający opieki ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle ww. normy prawnej obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można wyodrębnić dwie linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszą z nich, treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie należy interpretować tylko zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji. Takie odczytywanie powołanego przepisu u.ś.r. pozwala na konkluzję, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić przeszkodę w przyznaniu świadczenia tylko wtedy, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Mając na uwadze powyższe, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy więc wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest rzeczywiście zdolny sprawować współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, wyroku z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20, czy w wyroku z 18 listopada 2021 r, sygn. akt I OSK 744/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem kształtującym się w NSA, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Powołany przepis stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia celowościowa i systemowa. Nie można bowiem treści powołanego przepisu ustawy odczytywać nie biorąc pod uwagę także katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił bowiem katalog różnych rodzinnych świadczeń opiekuńczych, obejmujących zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenia te przewidują wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż małżonek osoby wymagającej opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a małżonek takiej osoby nie legitymuje się stosownym orzeczeniem. Zapewniają one dostęp do świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, a kryteria ich przyznawania nie mają charakteru dyskryminującego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 575/21 oraz wyrok NSA z 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 700/21, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całości pierwszy z opisanych wyżej poglądów, przychylając się do prezentowanego w judykaturze stanowiska, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika bowiem, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która opiekę tę sprawuje. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę, w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania tej opieki nie jest obiektywnie zdolny swojego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. W ocenie Sądu, jest to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia lub wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Rekapitulując, tutejszy Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Wobec tego, w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) dalej jako: k.p.a., albowiem organy nie ustaliły i nie dały skarżącemu możliwości wykazania, czy faktycznie jego matka nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Nie ulega wątpliwości, że matka skarżącego nie legitymowała się w dacie wydawania zaskarżonej decyzji orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy nie ustaliły jednak, ani nie umożliwiły skarżącemu – stosownie do przepisu art. 79a § 1 k.p.a. – wykazania jaki jest stan zdrowia jego matki. Uznać więc należy, że w świetle aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego, istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie matka skarżącego jest w stanie sprawować opiekę nad swoim mężem. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie można bowiem z góry założyć, biorąc pod uwagę liczne schorzenia współmałżonki, że jedynie współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym, tym bardziej, że skarżący podniósł, że ostatecznie jego matka uzyskała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające – stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. – uwzględnią ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku i dokonają oceny, czy matka skarżącego, biorąc pod uwagę jej wiek i schorzenia, jest w stanie sprawować całodobową, stałą opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.