II SA/Ol 906/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie budynku obsługi plaży ogólnodostępnej-projektu plaży, mini mola i budynku wypożyczalni kajaków z zapleczem technicznym na części rolnej działki położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]" na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) W dniu "[...]" Rada Miejska "[...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020, poz. 713, dalej: u.s.g.), art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55, dalej: u.o.p.) oraz rozporządzenie Wojewody w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ""[...]", podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku obsługi plaży ogólnodostępnej - projektu plaży, mini mola i budynku wypożyczalni kajaków z zapleczem technicznym na części rolnej działki położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]" na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". W § 1 powyższej uchwały uzgodniono projekt decyzji znak "[...]" sporządzony w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie budynku obsługi plaży ogólnodostępnej - projektu plaży, mini mola i budynku wypożyczalni kajaków z zapleczem technicznym na części rolnej działki nr "[...]" poza gruntami leśnymi oraz gruntami III klasy bonitacyjnej położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", planowanej na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały. Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody (również jako: organ nadzoru) do tut. Sądu, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]"" został ustanowiony rozporządzeniem Wojewody w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 44 ust. 1 u.o.p. ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, natomiast do 1 sierpnia 2009 r. następowało w drodze rozporządzenia wojewody. § 3 ust. 1 rozporządzenia ustanawia szereg zakazów, jak np. zakaz: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; uszkadzania i zanieczyszczania gleby; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; zmiany sposobu użytkowania ziemi; umieszczania tablic reklamowych. Zakazy te nie mają jednak charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach ich obowiązywanie jest wyłączone. Stosownie do treści art. 45 ust. 2 pkt 2 u.o.p. zakazy te nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody. Z powyższego wynika, że art. 45 ust. 2 pkt 2 u.o.p. zawiera normę kompetencyjną, upoważniającą organ ustanawiający daną formę ochrony przyrody do uzgodnienia odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 45 ust. 1 u.o.p. Nie stanowi on natomiast podstawy do dokonania uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w trybie art. 106 k.p.a. Dlatego też należy uznać, że Rada Miejska "[...]" w sposób istotny naruszyła art. 45 ust. 2 pkt 2 u.o.p., ponieważ zamiast uzgodnić odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 45 ust. 1 u.o.p. zakwestionowaną uchwałą dokonała uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w trybie art. 106 k.p.a. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że inwestycja będąca przedmiotem projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie może być zaliczona do inwestycji celu publicznego pomimo, że może mieć charakter lokalny, to nie zamierzeniem realizującym cel, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Rada Miejska "[...]", a tym bardziej organ nadzoru nie są uprawnione do badania treści decyzji w zakresie wykraczającym poza granice kompetencyjne organu, które w tym konkretnym przypadku dotyczą analizy treści projektu decyzji w zakresie dotyczącym możliwości realizacji inwestycji w sposób wskazany w treści projektu decyzji w ramach odstępstwa od zakazów przewidzianych § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody. Dodał, że nie może stanowić podstawy do dokonania uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Radę Miejską "[...]" art. 106 k.p.a. W ocenie organu, zarzut ten pozbawiony jest podstaw. Rada Miejska "[...]" w toku postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt. 2 u.o.p., występuje jako organ uzgadniający projekt decyzji. Zatem uzgodnienie dokonywane jest na podstawie art. 106 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei wedle art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dodać jeszcze trzeba, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.), a po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Wniesienie skargi w tym trybie nie jest ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd zgodził się z organem nadzoru, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 45 ust. 2 pkt 2 u.o.p. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.p., w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych; 11) umieszczania tablic reklamowych. Z kolei art. 45 ust. 2 pkt 2 u.o.p. stanowi, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody. Odnotować jeszcze trzeba, że wedle art. 44 ust. 1 u.o.p. ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała w tym przedmiocie określa m.in. zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust. 2 u.o.p.). Przedmiotem uchwał podejmowanych na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 2 u.o.p. jest zatem uzgodnienie z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody konkretnych rozwiązań w zakresie zniesienia zakazów, określonych w ust. 1 art. 45 w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.p., które obowiązują na obszarze danej formy ochrony przyrody. Przesłanką, która umożliwia ograniczenie reżimu nałożonego na zespół przyrodniczo - krajobrazowy jest realizacja inwestycji celu publicznego i to tylko w takim przypadku gdy nie można zastosować rozwiązań alternatywnych (innych) niż zniesienie obowiązujących zakazów. Dlatego też rolą rady gminy przy podejmowaniu tego rodzaju uchwały jest wyłącznie zweryfikowanie możliwości zastosowania rozwiązania alternatywnego niż zniesienie zakazów, oraz, przy braku rozwiązania alternatywnego, uzgodnienie odstępstw od nałożonych zakazów. Tym samym podejmując zakwestionowana uchwałę w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rada gminy przekroczyła delegację ustawową określoną art. 45 ust. 2 pkt 2 u.o.p. Słusznie zatem wskazuje organ nadzoru, że organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (obszaru parku narodowego) obszarów objętych ochroną na podstawie o ochronie przyrody. Zatem to tylko regionalny dyrektor ochrony środowiska, jako wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony środowiska, uprawniony jest do uzgadniania tego typu decyzji. Zasadnie wskazał również organ nadzoru, że inwestycja będąca przedmiotem projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie może być zaliczona do inwestycji celu publicznego pomimo, że może mieć charakter lokalny, to nie jest zamierzeniem realizującym cel expresis verbis wyrażony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W podsumowaniu wskazać raz jeszcze trzeba, że będąca organem uchwałodawczym Rada Miasta, podejmując kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę, nie działała w zgodzie z przepisami prawa. Wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 44 i art. 45 ust. 2 pkt 2 u.o.p. nie dawał podstaw uzgodnienia inwestycji celu publicznego. Jak sygnalizowano już wcześniej, fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa, zaś takiej podstawy nie mógł stanowić przepis art. 45 ust. 2 pkt 2 u.o.p. odnośnie do problematyki objętej kontrolowaną uchwałą. Powszechnie przyjmuje się, że organy muszą uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Natomiast niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez wykroczenie poza wytyczne zawarte w upoważnieniu świadczy o istotnym naruszeniu prawa (sprzeczności z prawem), a to - w okolicznościach sprawy - skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.