II SA/Ol 91/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji; II. stwierdza nieważność decyzji Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia "[...]" roku nr "[...]"; WSAAwyr.1 - sentencja wyroku III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podległa wykonaniu. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2005r. nr "[...]" Komendant Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej w G. nałożył na K. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A Biuro Podróży w E. karę pieniężną w kwocie 500zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż dnia 11 sierpnia 2005r. kierujący autobusem marki "[...]" nr rej. "[...]" na drodze krajowej nr "[...]" zgłosił się do kontroli granicznej na przejściu granicznym w G. Do kontroli granicznej kierowca pojazdu E. L. przedstawił kartę opłaty drogowej PL serii "[...]", w której w rubrykach pola karty "ważna od" dzień w polu karty wpisano dwiema cyframi "11", a następnie skreślono. Ponadto w polu karty "ważna do" w rubryce dzień przerobiono cyfrę "11" na "12". W związku z powyższym - w ocenie organu I instancji - przewoźnik wykonywał transport drogowy z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. Jako podstawę prawna decyzji organ wskazał art. 92 ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz Lp. 1.4.4. załącznika do tejże ustawy. Powyższą decyzję doręczono w 11 sierpnia 2005r. kierowcy pojazdu E. L. Od powyższej decyzji w dniu 29 sierpnia 2005r. odwołanie do Komendanta Oddziału Straży Granicznej w K. wniósł K. F., wnosząc o uchylenie decyzji jako bezprzedmiotowej i o umorzenie postępowania w sprawie. Decyzją z dnia 29 września 2005r. nr "[...]" Komendant Oddziału Straży Granicznej w K. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) karta opłaty drogowej wypełniona w sposób inny niż przewiduje rozporządzenie, niewypełniona lub zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Kontrolujący winien zatem taki stan zaklasyfikować jako naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, zgodnie z załącznikiem do tejże ustawy. Organ I instancji wyjaśnić winien jakiego rodzaju naruszenie odpowiadające zaistniałemu stanowi faktycznemu nastąpiło. Z dokumentów sprawy wynika bowiem, że kwalifikacja naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym budzi wątpliwości interpretacyjne. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej w G. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4, art. 93 ust. 1 i 3 oraz lp 1.4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym nałożył na K. F. karę pieniężną w wysokości 3000zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do treści § 5 ust. 6 rozporzadzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych karta opłaty wypełniona w sposób inny niż przewiduje rozporządzenie, niewypełniona lub zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W związku z powyższym przewoźnik wykonywał transport drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ustawodawca przewidział zaś, że w takim przypadku kara pieniężna wynosi 3000zł. Z decyzją organu I instancji ponownie nie zgodził się K. F. składając odwołanie do organu II instancji. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż decyzja organu I instancji nie zawiera wskazania naruszonego przez przewoźnika przepisu ustawy o transporcie drogowym z którego wynikałaby sankcja w postaci kary pieniężnej w podanej przez organ wysokości. Odwołujący podniósł, iż nałożona na niego kara pieniężna w kwocie 3000zł złotych została nałożona bez podstawy prawnej. Zgodnie z jedną z generalnych zasad prawa sankcja musi wynikać wprost z przepisów ustawy. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, iż kierowca przedstawił do kontroli nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej. Zgodnie z lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym sankcja za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej wynosi maksymalnie 500zł. Sankcja ta za zaistnienie określonego stanu faktycznego jest określona przepisami ustawy wprost we wskazanej wysokości i nie wymaga dodatkowej interpretacji przy pomocy aktów niższej rangi. Organ I instancji błędnie więc zakwalifikował stwierdzony stan faktyczny do przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzją z dnia 8 grudnia 2005r. Nr "[...]" Komendant Oddziału Straży Granicznej w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do § 5 ust. 6 rozporządzenie z 14 grudnia 2001r., karta opłaty wypełniona w sposób inny niż przewiduje rozporządzenie, niewypełniona lub zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Z załącznika do ustawy o transporcie drogowym wynika, iż wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych wynosi 3000zł. Posiadanie ważnych, prawidłowo wypełnionych dokumentów zezwalających na wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, leży w interesie osoby wykonującej transport. W dniu 13 lutego 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga K. F. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia 8 grudnia 2005r. W skardze podniesiono, iż sankcja przewidziana ustawą o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej wynosi maksymalnie 500zł. Sankcja ta jest określona przepisami ustawy i nie wymaga dodatkowej interpretacji przy pomocy aktów niższej rangi. Organ nieprawidłowo wymierzył przewoźnikowi karę pieniężną w kwocie 3000zł, opierając się na przepisie § 5 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r., zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty, czy też kartą zawierającą poprawki jest równoznaczne z wykonywaniem transportu bez uiszczonej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżący podniósł, iż przepisy ustawy przewidują inną wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty (3000zł), a inną za wykonywanie przewozu z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych (500zł). Interpretacja przepisów prawa dokonana przez organ w niniejszej sprawie - zdaniem skarżącego - jest niezgodna z ustawą z ustawą o transporcie drogowym. Organ bowiem oparł wydaną decyzję o przepisy rozporządzenia, które sprzeczne są z ustawą o transporcie drogowym, ustawa zaś jest aktem wyższego rzędu. W odpowiedzi na skargę Komendant Oddziału Straży Granicznej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) lub w innych przepisach. Art. 134 § 1 tejże ustawy stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto stosownie do treści art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził w toku kontroli legalności aktów podjętych w postępowaniu administracyjnym, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji oraz decyzja Komendanta Oddziału Straży Granicznej w K. z dnia 29 września 2005r. zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt administracyjnych przekazanych do Sądu wynika, że decyzja organu I instancji z 11 sierpnia 2005r. została doręczona E. L. – kierowcy kontrolowanego pojazdu - w dniu jej wydania, tj. 11 sierpnia 2005r. W aktach sprawy przedłożonych Sądowi brak jest wprawdzie dowodu doręczenia decyzji skarżącemu, niewiadomo też, czy kierowca posiadał upoważnienie od skarżącego do odbioru decyzji. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, iż skarżący o decyzji dowiedział się tego samego dnia, tj. 11 sierpnia 2005r. Zapewne tego dnia zapoznał się z treścią decyzji. Świadczą o tym oświadczenia skarżącego zawarte w odwołaniu oraz skardze do Sądu z których wynika, iż już w dniu 11 sierpnia 2005r. skarżący zapłacił w Placówce Kontrolnej Straży Granicznej w G. grzywnę nałożoną decyzją w kwocie 500zł. Świadczy o tym także kserokopia przelewu z 11 sierpnia 2005r. Z całą pewnością więc wydana decyzja w tym dniu została doręczona skarżącemu, wykona i tym samym weszła do obrotu prawnego. W uzasadnieniu uchwały z dnia 4 grudnia 2000r. sygn. akt FPS 10/00 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, powołując poglądy doktryny i orzecznictwa, "że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W uchwale podkreślono, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią". Przyjąć więc należy, iż już od dnia 11 sierpnia 2005r. rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Stosownie do treści art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. O terminie i trybie wniesienia odwołania skarżący został prawidłowo pouczony przez organ I instancji. Skoro decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu 11 sierpnia 2005r., to odwołanie winno zostać wniesione najpóźniej 25 sierpnia 2005r. Jeżeli bowiem początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Jak wynika z treści odwołania, zostało ono faktycznie sporządzone przed tą datą, tj. 24 sierpnia 2005r.; niemniej jednak odwołanie w urzędzie pocztowym złożono dopiero 29 sierpnia 2005r., na co wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości data stempla pocztowego. Należy przy tym podkreślić, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej, tj. wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu, przez które należy rozumieć złożenie odwołania bezpośrednio w organie bądź też nadanie odwołania w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub polskim urzędzie konsularnym. Nie wystarczy zatem do skutecznego wniesienia odwołania jedynie sporządzenie go w przepisanym terminie. Art. 134 kpa stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie ustawowego terminu "powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 6. wydanie str. 584). Skoro więc odwołanie zostało wniesione po terminie - a strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej - to organ odwoławczy zobowiązany był wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym organ nie był władny do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie poprzez wydanie jednej z decyzji wymienionych w treści art. 138 kpa, zaś "rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 kpa)" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 6. wydanie str. 584). Stanowisko to zostało także potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki tego Sądu m. in. z 6 grudnia 1999r. sygn. akt IV SA 2028/97 Lex 48735, 18 listopada 1999r. sygn. akt I SA 330/99 Lex 48749, 10 listopada 1999r. sygn. akt IV SA 2273/98 Lex 48734). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa i doktryny. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy wydając decyzję z dnia 29 września 2005r. w sposób rażący naruszył prawo. Wprawdzie od decyzji tej nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, niemniej jednak jak wskazano wyżej, sąd administracyjny zobowiązany jest do usunięcia aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja z 29 września 2005r. wydana została w granicach sprawy, a jej usunięcie niezbędne jest do końcowego załatwienia sprawy. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję z 11 sierpnia 2005r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wydał decyzję z 7 października 2005r., którą zwiększono wysokość kary pieniężnej do kwoty 3000zł, a decyzja ta została następnie utrzymana przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej w K. decyzją z dnia 8 grudnia 2005r. Z uwagi na fakt, że odwołanie od decyzji z 11 sierpnia 2005r. złożone zostało z uchybieniem terminu, wszystkie następnie wydane decyzje dotyczą sprawy, która załatwiona została już decyzją ostateczną, korzystającą z ochrony trwałości, która może zostać wzruszona jedynie w wypadkach przewidzianych w kpa, tj. w przypadku wszczęcia: postępowania w sprawie wznowienia postępowania, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub decyzji prawidłowej. Decyzja z 11 sierpnia 2005r. nie mogła zaś zostać uchylona w postępowaniu odwoławczym. Dlatego też decyzja z 29 września 2005r. wydana przez organ II instancji, decyzja Komendanta Placówki Granicznej Straży Granicznej w G. z 7 października 2005r. oraz zaskarżona decyzja z 8 grudnia 2005r. jako weryfikujące decyzję z 11 sierpnia 2005r. i załatwiające sprawę zakończoną już decyzją ostateczną dotknięte są wadą nieważności W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. niezgodna z o drogach krajowych. zenia z dnia 14 grudnia 2001r. opierając się na przepisie rozporzadzenia z dnia 14 grudnia 2001r. y aktów niższej rangi. Organ