II SA/Ol 91/21

Dnia 11 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 roku sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. K.N. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 18 września 2020 r., strona zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką – M.N. . Decyzją z dnia "[...]"r., Burmistrz odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując jako negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r." - ustalone prawo do emerytury. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust.1 i ust. 5 lit. a) u.ś.r. oraz wskazał, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką, która legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, jest ubezwłasnowolniona i wymaga stałej opieki innych osób. Ustalono, że strona sprawuje opiekę nad córką należycie. Wskazano, że strona pobiera świadczenie emerytalne, co zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenie pielęgnacyjne) z równoczesnym zwieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo Zdaniem Kolegium, ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury, powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń, ani ich wzajemna kompensata. Strona, nie zgadzając się z powyższą decyzja organu odwoławczego, wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie zażądała w terminie przeprowadzenia rozprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia "[...]"r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., od których przepisy uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak zdaniem organów, posiadane przez skarżącą prawo do emerytury, stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może jednak automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA). Należy mieć na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, którą mógłby wykonywać, gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką, która legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, jest ubezwłasnowolniona i wymaga stałej opieki innych osób. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie powinno budzić natomiast wątpliwości, że emeryt ma prawo podjąć zatrudnienie. Podkreślić należy, że skarżąca z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, nie może dorobić do niskiej emerytury. Powyższe, w ocenie Sądu, przemawia za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53), dalej jako: "u.e.r.f.u.s.". Podkreślić również należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. W ocenie Sądu, organ powinien stronę poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79 a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno–rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nie ma podstawy do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, organy powinny poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Tymczasem, zaniechały takiego działania, jak również nie poinformowały strony o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy orzekające, stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną Sądu wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i poinformują skarżącą o możliwości wyboru świadczenia. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.