II SA/Ol 910/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H.R. i M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku H. R. zwrócił się w dniu 13 marca 2006r. do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr "[...]" obręb "[...]" – N. Po otrzymaniu, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego, Wójt Gminy zwrócił się pismem z dnia 3 sierpnia 2006r. do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr "[...]" w obrębie N. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Postanowieniem z dnia "[...]" działający z upoważnienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych Zastępca Dyrektora ds. Gospodarki Leśnej odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla wyżej określonego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym N. Wskutek złożenia odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołując się na brak dowodu doręczenia skarżącemu postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Pismem z dnia 9 maja 2007r. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych przesłała informację do Wójta Gminy, mówiącą o tym, że ww. postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji zostało skutecznie doręczone H. R. w dniu 5 września 2006r. Do pisma dołączono kserokopię (potwierdzoną za zgodność z oryginałem) zwrotnego potwierdzenia odbioru (k – 90) przez skarżącego ww. postanowienia. Następnie decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej na ww. działce w obrębie N., podnosząc, że prawomocne postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia "[...]" odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji uniemożliwiło wydanie warunków zabudowy na działce, której dotyczyła planowana inwestycja. Od tej decyzji odwołał się H. R., wnosząc o jej uchylenie. W motywach uzasadnienia podniósł, że Wójt Gminy sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej lecz nie złożył wniosku o zmianę użytku z leśnego na rolny. Wniósł również o uzyskanie wykładni odnośnie rozstrzygnięcia sporu, czy wnioskowana działka wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania, podnosząc, że organ pierwszej instancji podjął słuszną decyzję ponieważ w przedmiotowej sprawie nie doszło do wymaganego prawem pozytywnego uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że skarżący miał możliwość skorzystania ze stosownych gwarancji procesowych odnośnie postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji, a na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie może kwestionować treści postanowienia uzgadniającego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. R. i M. B. wnosząc o jej uchylenie lub zmianę i zarzucając naruszenie interesu prawnego przez rozpatrywanie decyzji Wójta Gminy jednowątkowo oraz brak informacji dotyczących zarzutów podniesionych w odwołaniu i wnioskowanej wykładni prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc w ślad za uzasadnieniem swojej decyzji, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia było niemożliwe ze względu na odmowę (postanowieniem z dnia "[...]") uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Organ stwierdził również, że nie jest władny dokonywać wykładni prawnej, odnośnie tego, który z organów powinien przedstawić zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest drugą z przewidzianych w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u. o p. i z. p.), obok decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji wydawanych w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem przewidzianym w art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w sytuacjach, gdy zmiana zagospodarowania nie wiąże się z realizacją inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy decyzja taka jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i wówczas gdy przeprowadzenie robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga podejmowania robót budowlanych. Niewątpliwie jednak kluczowym dla możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest artykuł 61 ust. 1 u. o p. i z. p., który mówi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Cytowany artykuł określa precyzyjnie jakie warunki muszą być spełnione aby możliwe było wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie konieczne było zwrócenie się o uzyskanie stosownego uzgodnienia do organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy), a stosownie do art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta a gruntów leśnych – Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się przez Sąd do sprawy w pełnym zakresie, czyli z uwzględnieniem rozstrzygnięć jakie zapadły we wcześniejszym toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek (wyrok NSA W-wa z dnia 23 listopada 2004r., OSK 807/04). Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie, kluczowym dla decyzji organów I i II instancji było postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia "[...]" odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr "[...]" w miejscowości N. Należy w tym miejscu podnieść, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. W rozpatrywanej sprawie aktem tym jest decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja taka nie może być wydana bez dokonania uzgodnienia wymaganego prawem. Trzeba też pamiętać, że uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Rozdział 5, Wydanie 2, Warszawa 2005r.). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 13 stycznia 2006r. (IV Sa/Wa 1621/2005), organ uzgadniający działa opierając się na odpowiednich przepisach, które dotyczą zakresu uzgodnienia. Jest to zazwyczaj organ wyspecjalizowany, dlatego też do jego właściwości należy kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść zatem poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, że odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowienia o odmowie uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji odnośnie ww. inwestycji. Organ rozstrzygając tą kwestię, trafnie powołał się na art. 53 ust. 4 i art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Z akt sprawy wynika, że działka, na której planowano inwestycję jest oznaczona na mapie sytuacyjno-wysokościowej symbolem Ls czyli las. Potwierdza to również wypis z rejestru gruntów z dnia 16 maja 2006r., w którym przedmiotową działkę nr "[...]" w obrębie N. w rubryce kwalifikuje się w opisie użytku jako lasy. Należy mieć tu na uwadze, że regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 koresponduje z regulacją ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawę tę należy traktować jako przepisy odrębne, o których mowa w art.. 61 ust. 1 pkt 5. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wbrew jej unormowaniom nie można zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Według art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zmiany przeznaczenia takiego gruntu można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów, a w przedmiotowej sprawie taka zmiana nie miała miejsca. Zgodnie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu. Uzgodnienie jest bowiem wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 6 kpa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Rozdział 5, Wydanie 2, Warszawa 2005r.). Użyty bowiem w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007r., II OSK 638, 2006). Tak więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło decyzję zgodną z prawem, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując jak najbardziej słusznie, że wójt był związany postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia "[...]" o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, które z kolei w ocenie sądu wydane zostało zgodnie z prawem. Na marginesie należy zauważyć, że skarżący na etapie postępowania administracyjnego, mimo prawidłowego doręczenia mu w dniu 5 września 2006r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k-90) postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z pouczeniem o możliwości wniesienia na nie zażalenia do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, nie skorzystał z tej drogi odwoławczej. Trzeba też zauważyć, że projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowuje osoba mająca odpowiednie uprawnienia zawodowe. W przedmiotowej sprawie stosowny projekt sporządził profesjonalista legitymujący się uprawnieniami urbanistycznymi. Jeszcze raz podkreślić należy w tym miejscu, że rolą organu uzgadniającego jest w takim przypadku wprowadzenie zmian w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydanie decyzji odmawiającej pozytywnego załatwienia sprawy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też słusznie postąpił organ I instancji przesyłając do uzgodnienia projekt pozytywnej dla skarżącego decyzji, dopiero odmowa uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji skutkować musiała wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. To nie błędny projekt decyzji (co wywodzą w skardze skarżący) przesłany do uzgodnienia był przyczyną wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy tylko, co raz jeszcze podkreślić należy, brak stosownego uzgodnienia wynikający z chęci zlokalizowania inwestycji na gruntach leśnych. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na rolne następuje w określonej prawem formie to jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli obecnie planu zagospodarowania przestrzennego nie ma i w poprzednio obowiązującym planie działka leśna nie była objęta zgodą na zmianę jej przeznaczenia to zmiana takiego przeznaczenia gruntu nie jest możliwa. W tej sytuacji skarżący nie mogą się domagać skutecznie zmiany przeznaczenia działki przez wójta. W niniejszej sprawie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wnosił o przesłanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, nie można jednak tego wniosku traktować jako żądania wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. Wniosek powyższy był jedynie pytaniem, gdyż od treści odpowiedzi uzależniona była treść postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy ppsa orzekł jak w sentencji.