II SA/Ol 911/16

Dnia 13 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 roku sprawy ze skarg D. Ś. i E. Ś. oraz K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargi. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołań E. Ś. oraz D. Ś. i K. Ś. od decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej przez Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie ustalenia - na wniosek S. W. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (magazynu pasz) w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na działce nr "[...]", w obrębie "[...]", gmina "[...]", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości oraz umorzyło postępowanie odwoławcze wobec D. Ś. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu "[...]’ S. W. wystąpił do Wójta Gminy "[...]" o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu pasz, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie o powierzchni "[...]", na terenie działki nr "[...]" w miejscowości "[...]". Granice terenu objętego wnioskiem oznaczono na załączniku graficznym i podano, że budynek ma mieć przeznaczenie gospodarcze, wysokość 8,5m, długość 40m, szerokość 20m, ilość kondygnacji 1, o dachu dwuspadowym. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanego we wniosku zamierzenia. Podał, że decyzja wydawana jest dla zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym i dotyczy budowy budynku magazynu pasz o konstrukcji murowanej, tj. budynku gospodarczego. Określono parametry budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy i wskazano, że planowana realizacja inwestycji ma nastąpić w głębi działki, w sposób nie naruszający istniejącej linii zabudowy od strony przyległej do działki drogi wewnętrznej oznaczonej nr "[...]". Podano, że wniosek dotyczy budowy budynku gospodarczego (magazynu pasz) w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym o powierzchni "[...]". Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie "[...]’ wynosi "[...]". Teren zabudowy jest zabudową zagrodową wnioskodawcy, posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej (nr "[..]") poprzez drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy "[...]" - działki nr "[...]" obręb "[...]" oraz "[...]" obręb "[...]". Działka nr "[...]" ma pow. ‘[...]" i stanowi grunty sklasyfikowane jako R i Ps i nie leży w obszarze objętym formami ochrony przyrody. Organ wyjaśnił, iż z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że teren spełnia warunki z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. W odwołaniu od powyższej decyzji E. Ś., powołując się na 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6 i 7 k.p.a., podniósł, że na części działki nr "[...]" ciąży wyrok II SAB/Ol 36/15 WSA w Olsztynie zobowiązujący Wójta do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia "[...]". Wskazał, że są także postanowienia Kolegium, zatem z pewnością ma zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo wskazał, że nie miał możliwości zapoznania się z pełną dokumentacją sprawy, a w urzędzie powiedziano mu, że zostanie ona uzupełniona po wydaniu decyzji. Stwierdził, że decyzja jest niezgodna z prawem określonym w Kodeksie cywilnym, tj. w art. 145 § 1, art. 140 oraz art. 222 § 2 i przepisami odrębnymi. Dodał, że decyzja będąca przedmiotem odwołania "oparta jest na wielu nieprawidłowościach co czyni ją nieważną i powinna być uchylona". W dniu "[...]" do organu I instancji wpłynął wniosek D. Ś. oraz K. Ś. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr "[...]" o warunkach zabudowy z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz treść 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), podniosło, że w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 (art. 61 tej ustawy) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Podniesiono, że inwestycja realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej dla gospodarstwa rolnego o powierzchni "[...]", czyli przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie ‘[...]" (tj. "[...]"). Wobec powyższego przyjąć trzeba, uwzględniając dane zawarte w materiałach postępowania, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co oznacza, iż dla ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji nie jest konieczne stwierdzenie, że spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1. Z materiałów sprawy wynika także, że powierzchnia gospodarstwa inwestora jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Stanowisko organu I instancji w tej mierze jest prawidłowe, zgodnie bowiem z brzmieniem ustawy, w sytuacji realizacji tego rodzaju inwestycji, przewiduje się pewne odstępstwa od ogólnych zasad tego postępowania. W konsekwencji w przypadku ustalania warunków zabudowy w trybie przewidzianym dla zabudowy zagrodowej, analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu winna być sporządzona w innym zakresie niż to ma miejsce w "klasycznych" postępowaniach dotyczących warunków zabudowy. Jeśli bowiem w sprawie znajdzie zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to do tego rodzaju inwestycji nie stosuje się tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, koniecznym jest jednak w analizie wykazanie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 punkty od 2 do 5 u.p.z.p. Dalej Kolegium, powołując się na treść decyzji organu I instancji oraz stanowiącej do niej załącznik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazało, ze warunki z art. 61 ust. 1 punkty 2 do 5 u.p.z.p. zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. W tym zakresie Kolegium przytoczyło ustalenia poczynione przez organ I instancji. Dodatkowo, odnosząc się do kwestii statusu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Kolegium podniosło, że E. Ś. jako właściciel działki nr "[...]", graniczącej z terenem inwestycji bezspornie jest stroną niniejszego postępowania. Jednakże D. Ś., będąca małżonką E. Ś. już takiego indywidualnego interesu prawnego w tym postępowaniu nie posiada. Z akt sprawy bezspornie wynika bowiem, iż właścicielem działek nr "[...]" jest wyłącznie E. Ś. Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" wywiedli do tut. Sądu E. Ś., D. Ś. oraz K. Ś. żądając jej uchylenia. Podnieśli, że Kolegium nie zna treści przepisu art. 59 i art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do zasad podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej uchylenie. Dodatkowo wskazało, że wniosek D. Ś. oraz K. Ś. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr "[...]" został rozpoznany w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z uwzględnieniem zasad ekonomiki procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli skarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczególnym przepisem, który - w ocenie organów administracji - znalazł zastosowanie w rzeczonej sprawie, jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści tego przepisu bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że inwestor planuje zabudowę zagrodową i prowadzi on gospodarstwo rolne, które ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy inwestor S. W. jest uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. planując budowę magazynu pasz. W ocenie Sądu fakt, że gospodarstwo rolne, na którego prowadzenie powołuje się inwestor, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie "[...]" został wykazany bezspornie. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie "[...]" wynosi 15 ha. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że powierzchnia posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego wynosi "[..]". Ustalenia organów w tym zakresie odpowiadają prawu i nie budzą wątpliwości składu orzekającego. Odnosząc się natomiast do oceny, czy inwestor planuje inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej należy w pierwszej kolejności wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub wręcz niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Następnie podnieść należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. IV SA/Po 396/13, z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Lu 519/11; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Organ I instancji zasadnie wskazał, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 2 – 5 u.p.z.p. Mianowicie planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi powiatowej nr "[...]" (dz. nr "[...]" obręb "[...]"), za pośrednictwem dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy, oznaczonych jako działki nr "[..]" obręb "[...]" oraz dz. nr ‘[...]" obręb "[..]". Powyższe stanowi o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Działka objęta wnioskiem jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, w terenie istnieją już odpowiednie przyłącza, a zatem istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co przesądza o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ponadto, w skład działki nr "[...]" wchodzą grunty oznaczone jako: Br-RIVb, PsIV, PsY, RIVb i RV. Postanowieniem z dnia "[...]" projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony przez Starostę "[...]". Na podstawie tych okoliczności przyjąć trzeba, iż teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zatem warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. został spełniony. Organ I instancji przeanalizował również spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i wykazał, że zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. stanowi, że właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 220-222). Zatem w przypadku ustalenia, że projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest wydanie decyzji pozytywnej. W tej sytuacji, na podstawie zebranego materiału dowodowego, zasadnie organy obu instancji uznały, że w sprawie nie zaistniały przeszkody uzasadniające odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do argumentu skargi zarzucającego Kolegium nieznajomość przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zauważyć, że orzekające w sprawie organy administracji nie mogły naruszyć powyższego aktu pranego albowiem jego przepisy nie miały w sprawie zastosowania. Reasumując, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargi.