II SA/Ol 911/24

Dnia 11 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant st. specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 roku sprawy ze skargi K. w O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki pomostu I. uchyla zaskarżoną decyzję wobec K. w O.; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. w O. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), po rozpoznaniu odwołania K. (dalej: "strona skarżąca") i P. (dalej: "P."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] r. nakazującą stronie skarżącej oraz P., będącym wykonawcami prawa własności działki nr [...] w Olsztynie, rozbiórkę pomostu P1 na jeziorze S. na działce nr [...] w O. (dalej: "działka nr [...]") od ul. G. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 8 sierpnia 2024 r. PINB w ramach czynności kontrolnych ustalił, iż na działce nr [...] został wybudowany pomost o konstrukcji metalowej i nawierzchni drewnianej o wymiarach: długość 3,90 m, wysokość 0,61 m. Pomost został wykonany z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) – dalej: "p.w.", tj. bez wymaganego zgłoszenia wodnoprawnego, oraz z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725) – dalej: "p.b.", tj. bez wymaganego zgłoszenia. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie budowy pomostu na działce nr [...], PINB postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2024 r. wstrzymał przedmiotową budowę informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Z uwagi na brak wniosku o legalizację, PINB decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 p.b., nakazał stronie skarżącej oraz P. rozbiórkę pomostu na działce nr [...]. Wnosząc odwołanie od decyzji PINB strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie podmiotem pełniącym prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości, na których są powierzchniowe wody płynące pełnią P. Z kolei P. zarzuciło, że w decyzji PINB jako adresat został wskazany właściciel terenu, czyli Skarb Państwa - P., tymczasem właścicielem pomostu jest inwestor, którego P. nie zna. WINB podzielając stanowisko organu I instancji wyjaśnił, że z uwagi na brak możliwości ustalenia, kto był inwestorem przedmiotowego pomostu (w sąsiedztwie przedmiotowej działki brak jest zabudowy, a zatem nie ma możliwości ustalenia potencjalnych świadków), a także biorąc pod uwagę literalny zapis art. 52 p.b. oraz dokonując analizy danych zamieszczonych w księdze wieczystej dotyczącej działki nr [...], należało obowiązek rozbiórki przedmiotowego pomostu nałożyć na dwa podmioty występujące w imieniu Skarbu Państwa, tj. właściciela działki jeziornej: P. oraz stronę skarżącą. Zdaniem WINB, odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, iż w przypadku samowolnego wykonania pomostu na działce jeziornej przez inwestora, którego nie można ustalić, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu byłoby niemożliwe. Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że już w odwołaniu wskazywała, że nie pełni praw właścicielskich w stosunku do wód i gruntów wchodzących w skład działki nr [...]. Bowiem od dnia 1 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 574 p.w., podmiotem pełniącym prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości, na których znajdują się powierzchniowe wody płynące pełnią Wody Polskie. W ocenie strony skarżącej, WINB nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, co skutkowało błędnym wskazaniem strony skarżącej jako współwłaściciela działki nr [...]. Poza tym strona skarżąca stwierdziła, że lokalizacja pomostu P1, określona współrzędnymi zawartymi w zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, wskazuje na położenie budowli na działce nr [...] obr.[...], tj. poza działką jeziora S. Działka ta nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym włada strona skarżąca. W tej sytuacji, w ocenie strony skarżącej, nie może być ona uznana za podmiot zobowiązany do rozbiórki pomostu P1 wskazanego zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że od 1 stycznia 2018 r. strona skarżąca nie włada nieruchomością, na której znajduje się pomost. Śródlądowymi wodami płynącymi włada obecnie wyłącznie w imieniu Skarbu Państwa dany Regionalny Dyrektor Wód Polskich. Ponadto pełnomocnik podniósł, iż przedmiotowy pomost leży poza działką jeziora i należy do osoby fizycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym usunięcie go z obiegu prawnego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. nakazującą stronie skarżącej oraz P., będącym wykonawcami prawa własności działki nr [...], rozbiórkę pomostu P1 na ww. działce. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.). W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 p.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 p.b.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 p.b.). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 p.b., przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 p.b. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2024 r. PINB wstrzymał budowę pomostu na działce nr [...], informując stronę skarżącą oraz P. o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu. Z uwagi na brak wniosku o legalizację, PINB decyzją z dnia [...] r. nakazał stronie skarżącej oraz P. rozbiórkę pomostu na działce nr [...]. Decyzją ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją WINB. Należy jednak zauważyć, że we wniesionej skardze strona skarżąca podniosła, iż lokalizacja pomostu P1, określona współrzędnymi podanymi w zaskarżonej decyzji, wskazuje na położenie budowli na działce nr [...] obr.[...], tj. poza działką jeziora S. Strona skarżąca stwierdziła, że działka ta nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym włada strona skarżąca. Dodatkowo na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że pomost, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, leży poza działką jeziora i należy do osoby fizycznej. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia strony skarżącej, Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie ustaliły na jakiej działce rzeczywiście znajduje się pomost P1, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak by nie przekształciła się w ocenę dowolną, nie dającą się logicznie uzasadnić w świetle całości materiałów zebranych w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę WINB powinien najpierw dokonać ustaleń, czy wskazany w zaskarżonej decyzji pomost P1 został wybudowany na działce nr [...], czy może jednak na działce nr [...] obr. [...], która to nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i w związku z tym strona skarżąca nie jest wykonawcą prawa własności tej działki. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.