II SA/Ol 912/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Celnej pismem z dnia "[...]" Nr "[...]" zawiadomił D.K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby w organach celnych na podstawie art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.), tj. gdy wymaga tego dobro służby. Organ poinformował o możliwości skorzystania z prawa zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz składania wniosków i zastrzeżeń. Załączył również wykaz dni przebywania pracownika na zwolnieniach lekarskich. Pismem z dnia 15 marca 2007 r. funkcjonariusz celny zwrócił się o wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych, które legły u podstaw podjęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, doręczenie kopii dokumentów uznanych za dowody w sprawie, gdyż nie dysponując nimi nie ma możliwości korzystania z przysługujących mu praw. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 26 pkt 11 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zwolnił D.K. ze służby w Izbie Celnej z upływem trzymiesięcznego terminu liczonego od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż pracujący w organach celnych od 16 kwietnia 1991 r. funkcjonariusz został przeniesiony wraz z etatem od dnia 4 maja 2005 r. z Izby Celnej w A. do pełnienia służby w Izbie Celnej w B. W tej sprawie Szef Służby Celnej wydał dnia "[...]"decyzję nr "[...]". Dyrektor Izby Celnej ustalił natomiast miejsce pełnienia służby skarżącego w Urzędzie Celnym, Oddział Celny w G. Do jego podstawowych obowiązków należało wykonywanie kontroli celnej na terenie właściwości Oddziału Celnego, wykonywanie czynności procesowych w prowadzonych postępowaniach karnych skarbowych i innych zadań należących do właściwości komórki. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, iż podejmując decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego Dyrektor Izby Celnej oparł się na ustaleniach odnośnie przebywania funkcjonariusza celnego na zwolnieniu lekarskim. Wyliczono, że łącznie na zwolnieniu lekarskim w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 25 kwietnia 2007 r. skarżący przebywał 725 dni. Wykonane natomiast w dniu 25 września 2006 r. badania lekarskie stwierdziły brak przeciwwskazań do wykonywania pracy. Dyrektor Izby Celnej wskazał, iż długotrwała nieobecność strony w służbie utrudnia proces właściwej organizacji tej służby, może też wpływać negatywnie na funkcjonariuszy świadczących służbę. Wskazał, że funkcjonariusz celny przebywający w okresie ostatnich dwóch lat służby na zwolnieniach lekarskich przez 725 dni otrzymuje uposażenie w takiej wysokości jak świadczący służbę. Ponadto przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało, że obecna wschodnia granica kraju stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z tym nastąpiło zwiększenie obowiązków nałożonych na Służbę Celną przez Wspólnotę polegających m.in. na zwiększeniu kontroli celnych towarów na zewnętrznej granicy Unii, nad którą m.in. sprawuje nadzór Dyrektor Izby Celnej. Ponadto częsta i nieprzewidywalna nieobecność skarżącego na służbie w dużym stopniu utrudnia proces organizacji tej służby, ponieważ należy ciągle zapewniać zastępstwo na tym stanowisku pracy. To powoduje następnie, że tym funkcjonariuszom pracodawca obowiązany jest udzielić dodatkowego czasu wolnego za czas służby pełnionej ponad obowiązujące normy czasu. W dalszej konsekwencji dochodzi do sytuacji, że służba pełniona jest przez niewystarczającą liczbę funkcjonariuszy. Dyrektor Izby Celnej ocenił, iż fakt długotrwałej nieobecności skarżącego w służbie niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z dobrem służby i właściwą jej organizacją. Zwolnienie ze służby pozwoli na zatrudnienie w to miejsce innego funkcjonariusza, a także wpłynie pozytywnie na służbę pozostałych funkcjonariuszy. W ocenie organu Służby celnej powyższe okoliczności w pełni uzasadniają decyzję o zwolnieniu strony ze służby w oparciu o przepis art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej. Odpowiadając zaś na pismo strony z dnia 15 marca 2007 r. o podanie okoliczności faktycznych i prawnych, które legły u podstaw podjęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby organ poinformował, iż postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wraz z wykazem dni nieobecności z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim doręczone zostało stronie w dniu 12 marca 2007 r. i ten fakt przesądził o tym, iż Dyrektor Izby Celnej postanowił rozwiązać stosunek służbowy na podstawie art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej. W ustawowym terminie adresat decyzji wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, iż nie wszystkie aspekty sprawy istotne dla rozstrzygnięcia zostały wzięte pod uwagę. Nie dano też stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w trybie art. 10 § 1 kpa. Strona pozbawiona została prawa i możliwości powołania się na okoliczności i dowody, przemawiające przeciw podjęciu decyzji o zwolnieniu ze służby, które podał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób następujący: 1. w ocenie wnioskującego pojęcie "dobra służby" zawarte w art. 26 pkt 11 ustawie o Służbie Celnej jest przykładem klauzuli generalnej co oznacza, że jego interpretacja oraz zastosowanie wymagają szczególnej ostrożności, ponieważ w warunkach tzw. uznania administracyjnego może dochodzić do podejmowania decyzji dowolnych, a więc niedopuszczalnych w demokratycznym państwie prawnym. Strona powołała się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1991 r. sygn. II SA 937/91 (ONSA 1993/1/10); 2. zarówno z przepisów Konstytucji RP, jak i z obowiązujących w Polsce ustaw strona wywiodła prawo do nieobecności w pracy z powodu choroby. Wskazała jako istotne, że okres nieobecności w służbie z powodu choroby nie trwa dłużej niż rok, bo wówczas funkcjonariusz celny może być z tej konkretnej przyczyny zwolniony ze służby (art. 26 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej). Podniosła, że taka sytuacja jednak w sprawie nie wystąpiła, a ponadto funkcjonariusz nie został skierowany na badania lekarskie w trybie art. 39 ust. 1 ustawy i te okoliczności winny być wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie; 3. wnioskujący poinformował, że w trakcie służby dwukrotnie uległ bez swej winy poważnym wypadkom. Pierwszy z nich był bezpośrednio związany ze służbą (25/26 lutego 2004 r.) i został stwierdzony protokołem powypadkowym z 31 marca 2004 r. Wojewódzka Komisja MSWiA orzeczeniem nr "[...]" z 19 października 2004 r. określiła 7% uszczerbek na zdrowiu i otrzymał z tej przyczyny odszkodowanie. Jako dowód przedstawił kopię decyzji Dyrektora Izby Celnej w A. z dnia 3 grudnia 2004 r. Nr "[...]" wraz z w/w orzeczeniem. Wypadek drugi dotyczy postrzelenia przez nieznanego sprawcę na początku września 2004 r., skutkiem czego było wielomiesięczne zwolnienie chorobowe oraz trwały uszczerbek na zdrowiu (50% wg orzeczenia komisji lekarskiej PZU, 47 % wg orzeczenia komisji lekarskiej TUW Concordia Polska). Podkreślił, że istnieje związek postrzelenia ze służbą funkcjonariusza celnego - zgodnym z prawem wykonywaniem przez niego obowiązków służbowych. Poinformował, że śledztwo nie doprowadziło, do wykrycia sprawcy. Jako dowód załączył kopię karty informacyjnej z 15 września 2004 r., pismo PZU Życie SA z 6 lutego 2006 r., pismo TUW Concordia Polska z 6 stycznia 2006 r., a także powołał się na akta sprawy w Prokuraturze Rejonowej w K. Wniósł o wystąpienie o te dokumenty oraz przeprowadzenie z nich dowodu. Skarżący wiąże stan zdrowia z pełnioną służbą funkcjonariusza celnego, który jednak nie pogorszył się do tego stopnia, jak twierdzi, by utracił on zdolność do wykonywania służby. Podjęcie w tych warunkach definitywnej decyzji o zwolnieniu go ze służby wywarłoby, w przekonaniu również wielu innych funkcjonariuszy celnych, których opinia do strony dotarła, bardzo negatywny wpływ na funkcjonariuszy pozostających w służbie. Mają oni bowiem wiedzę, często z doświadczenia własnego lub bliskich kolegów, o istniejących w służbie celnej zagrożeniach dla funkcjonariuszy, szczególnie na granicy wschodniej. Na tym tle skarżący dobro służby postrzega także jako troskę o dobrych funkcjonariuszy, których nie zwalnia się tylko dlatego, że po latach nienagannej służby zachorowali, często w związku ze służbą. W tym miejscu przywołał wyrok Sądu Najwyższego z 31 sierpnia 1988 r. sygn. II CR 232/88 (LEX nr 8908), zgodnie z tezą którego: "dobro służby wojskowej - wymaga, aby żołnierz był w pełni sprawny do wykonywania, spoczywających na nim obowiązków. Jeżeli widoczne na zewnątrz objawy wskazują na zły stan zdrowia, mogący spowodować wyłączenie lub ograniczenie sprawności żołnierza, obowiązkiem jego przełożonych jest zapewnienie mu odpowiedniej pomocy lekarskiej także wówczas, gdy on sam takiej pomocy nie domaga się". Powyższą tezę w całości można przenieść jego zdaniem na grunt ustawy o Służbie Celnej oraz odpowiednio - poprzez rezygnację ze zwolnienia ze służby i udzielenie pomocy w szybkim dojściu do zdrowia - zastosować do jego sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Izby Celnej podjął decyzję z dnia "[...]" Nr "[...]" o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W motywach tego rozstrzygnięcia stwierdził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § Kpa i niezapoznania strony przed wydaniem decyzji z materiałem dowodowym. Okres usprawiedliwionej nieobecności funkcjonariusza celnego, który stanowił przyczynę zwolnienia go ze służby, został bowiem udowodniony, a obowiązek informowania strony został spełniony, gdyż do postanowienia o wszczęciu postępowania doręczonego skarżącemu w dniu 12 marca 2007 r. dołączony został wykaz zwolnień lekarskich. W ocenie organu nieobecność funkcjonariusza dezorganizuje pracę służby celnej, utrudnia właściwy proces jej organizacji, ponadto wpływa negatywnie na motywację pozostałych funkcjonariuszy. Jest rzeczą nieuchronną, że na skutek absencji skarżącego w pracy przydzielone mu obowiązki służbowe muszą przejąć inni funkcjonariusze, którym za pełnienie służby ponad obowiązujące normy czasu pracy, przysługuje dodatkowy dzień wolny od pracy. Nie jest zatem zasadny zarzut, iż organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał faktów, które zdaniem skarżącego z powodu jego nieobecności wpływają negatywnie na organizację służby. Organ administracji podejmując zaskarżoną decyzję nie kierował się dowolnością, lecz wskazał na konkretne powody uzasadniające podjęcie takiej a nie innej decyzji. Wyjaśniono, iż skarżący nie został skierowany na badania lekarskie w trybie art. 39 ustawy o Służbie Celnej, z tego powodu, iż we wrześniu 2006 r. po jego powrocie do służby ze zwolnienia lekarskiego został skierowany na badania kontrolne. Lekarz medycyny pracy wystawił w dniu 25 września 2006 r. zaświadczenie lekarskie, w którym stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy. Ponadto, w tym samym okresie wykonano też badania okresowe i lekarz stwierdził zdolność strony do wykonywania pracy. Termin następnego badania okresowego ustalił na miesiąc wrzesień 2009 r. W dniu 24 września 2006 r. skarżący zgłosił się do służby i pełnił ją do dnia 15 listopada 2006 r., po czym od 16 listopada 2006 r. do dnia wydania omawianej decyzji funkcjonariusz przebywał nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim. Wobec przedłożonych dwóch dokumentów od lekarzy medycyny pracy stwierdzających brak przeciwwskazań do wykonywania pracy, w ocenie organu celnego nie ma obowiązku kierowania na dodatkowe badania lekarskie w trybie art. 39 ustawy o Służbie Celnej. Wniosek o wystąpienie do Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych Concordia Polska o akta sprawy i przeprowadzenie z nich dowodu uznano za niezasadny. W opinii organu celnego akta sprawy z TUW Concordia Polska dotyczące przyznanego odszkodowania niczego istotnego mającego wpływ na wynik postępowania zaskarżonej decyzji nie wniosą, gdyż bezpośrednią przyczyną zwolnienia ze służby jest duża liczba dni absencji chorobowej i związane z tym stanem trudności organizacyjne służby. Przyznane zaś przez ubezpieczyciela odszkodowanie dotyczy skutków zaistnienia zdarzenia postrzelenia skarżącego przez nieznanego sprawcę na początku września 2004 r. i z tego powodu organ uznał, że nie jest zasadne dołączenie ich do niniejszej sprawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej - poprzez dowolne i nieoparte na dowodach uznanie, że jego usprawiedliwiona i zgodna z prawem nieobecność w służbie z powodu choroby stanowi przesłankę zwolnienia ze służby, z uwagi na dobro służby, 2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 kpa oraz art. 103 § 3 kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez: niewyjaśnienie stanu faktycznego, w tym pominięcie jego wniosków dowodowych i pozbawienie strony prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, w zakresie obejmującym ustalenie, czy usprawiedliwiona nieobecność w służbie z powodu choroby, nieprzekraczająca rocznego okresu, o którym mowa w art. 26 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, faktycznie utrudniła proces organizacji służby oraz czy faktycznie wpłynęła negatywnie na funkcjonariuszy świadczących służbę, a jeżeli tak, to w jaki sposób i czy w takim stopniu, by można było to uznać w demokratycznym państwie prawnym za wystarczające uzasadnienie tezy, że dobro służby wymaga zwolnienia go z tej służby, brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie lub niewystarczające wyjaśnienie przyczyn nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów lub mających podstawę w obowiązku organu administracyjnego działania z urzędu. Skarżący uważa, że wadliwa jest ocena organu, iż jego nieobecność w służbie dezorganizowała tę służbę, poprzedzona na ogólnikowym, niemającym najmniejszego nawet oparcia w materiale dowodowym stwierdzeniu, że jego długotrwała nieobecność w służbie utrudnia proces organizacji tej służby. Uznaje takie stanowisko za naruszające prawo i prowadzące do dowolnego, nieopartego na dowodach, uznania przez organ - w sposób naruszający art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej - że usprawiedliwiona i zgodna z prawem nieobecność w służbie z powodu choroby stanowi przesłankę zwolnienia ze służby, bo wymaga tego dobro służby. Skarżący ponowił argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podniósł, że nie dano mu możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 kpa co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Uważa, że istniała jednak w jego sprawie potrzeba przeprowadzenia wnioskowanych już dowodów, które organ uznał za zbędne. Zwrócił się o wystąpienie do PZU Życie S.A., Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych Concordia Polska oraz Prokuratury Rejonowej w Krośnie Odrzańskim o akta prowadzonych przez te instytucje spraw i przeprowadzenie z nich dowodu. Skarżący podniósł, iż należy odróżnić nieobecność w pracy związaną z chorobą, macierzyństwem, urlopami wypoczynkowymi, podróżami służbowymi czy szkoleniami, z nieobecnością spowodowaną chorobą nabytą w związku z wykonywaną służbą. Prawo do ochrony zdrowia jest obywatelskim prawem konstytucyjnym, unormowanym w art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, oraz że funkcjonariusz celny ma ustawowe prawo do nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej nie dłużej niż rok (art. 26 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej). Prawnym obowiązkiem każdego pracodawcy niezależnie od prawnego źródła stosunku pracy czy stosunku służby, jest zapewnienie należytej organizacji pracy (służby), uwzględniającej prawo pracownika (funkcjonariusza) do usprawiedliwionej nieobecności w pracy (służbie). W tej sytuacji uważa, iż nie ma żadnego uzasadnienia prawnego dla prezentowanego przez organ administracji twierdzenia, jakoby nieprzekraczająca roku jego nieobecność w służbie stanowiła zagrożenie dla dobra służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł ponownie, iż strona miała pełną możliwość uczestniczenia w postępowaniu, gdyż została zawiadomiona o wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia 12 marca 2007 r. Ponadto decyzja zawiera wszystkie wymagane kodeksem postępowania administracyjnego elementy, a w szczególności uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja zawiera również obszerne wyjaśnienie, z jakich powodów nie uwzględniono wniosków dowodowych skarżącego. Organ podkreślił, że dbanie o dobro służby w szczególności przejawia się również w zapewnieniu należytej organizacji pracy i jak najpełniejszej obsadzie stanowisk pracy. Fakt długotrwałej nieobecności skarżącego niewątpliwie pozostaje w oczywistej sprzeczności z dobrem służby i właściwą jej organizacją. Na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. Sąd postanowił oddalić zawarty w skardze wniosek o wystąpienie do PZU Życie S..A., Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych Concordia Polska oraz Prokuratury Rejonowej w Krośnie Odrzańskim o akta prowadzonych przez te instytucje spraw i przeprowadzenie z nich dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Przede wszystkim podkreślić należy, iż prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury z uwagi na jej istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania prawa i wolności obywatelskich mieści się w treści zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwencją tej zasady jest obowiązek organów orzekających przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. W myśl art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.) od decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, funkcjonariusz może w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowania tego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 81 ust. 2 ustawy o służbie celnej). Uwzględniając powyższą regulację prawną, organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy i ponownego skontrolowania przeprowadzonego postępowania. Kontrola organu rozpoznającego taki wniosek powinna być zawsze kontrolą pełną polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1379/97, ONSA z 1999 r., nr 3, poz. 85). Decyzja organu odwoławczego nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie celnej funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku, gdy wymaga tego dobro służby. Użycie w tym przepisie sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Jednakże, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ musi ponadto przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a zatem podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przed podjęciem rozstrzygnięcia zobowiązany jest wnikliwie i wszechstronnie zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa. W rozpoznawanej sprawie podstawą zwolnienia skarżącego ze służby było dobro służby, na które może złożyć się szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny sprawy, przy czym jego elementem może być także długotrwała nieobecność funkcjonariusza celnego w służbie, jeśli wpływa negatywnie na funkcjonowanie jednostki, w której pełni on służbę. Za taką interpretacją przemawia konstrukcja art. 26 powołanej ustawy, z którego nie wynika, aby nieobecność z powodu choroby trwająca krócej niż rok łącznie z innymi okolicznościami nie mogła być podstawą zwolnienia ze służby, wskazaną w punkcie 11 omawianego przepisu. Znamiennym jest to, że punkt 11 został dodany przez ustawodawcę już w toku obowiązywania ustawy o służbie celnej, w celu umożliwienia zwolnienia celnika z przyczyn innych niż wskazane w art. 25 i 26 pkt 1-10 ustawy, których wszystkich nie sposób przewidzieć, a dobro tej specyficznej służby tego wymaga. Jednak przy rozpoznawaniu tego typu spraw należy mieć również na względzie, iż pojęcie "dobro służby" jest pojęciem nieostrym, wobec czego przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż skarżący w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 25 kwietnia 2007 r. przebywał z przerwami na zwolnieniach lekarskich przez 725 dni, stąd ustalenia faktyczne w sprawie winny dotyczyć wpływu długotrwałej nieobecności funkcjonariusza celnego w pracy na prawidłowe funkcjonowanie jednostki, w której pełni on służbę. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Izby Celnej podnosił, że "nieobecność funkcjonariusza dezorganizuje pracę służby celnej, utrudnia właściwy proces jej organizacji, ponadto wpływa negatywnie na motywację pozostałych funkcjonariuszy", jednak w żaden sposób organ nie zobrazował jak przedstawia się sytuacja w Oddziale Celnym w G., będącym miejscem pełnienia służby przez skarżącego. Tymczasem staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystywanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. W zaskarżonej decyzji organ posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami, sprowadzającymi się do konstatacji, iż jest rzeczą nieuchronną, że na skutek absencji skarżącego w pracy przydzielone mu obowiązki służbowe muszą przejąć inni funkcjonariusze, którym za pełnienie służby ponad obowiązujące normy czasu pracy przysługuje dodatkowy dzień wolny od pracy. Takie stanowisko nie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Co więcej, świadczyć może o dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Organ nie sprecyzował bowiem, jak utrudnienia, które wywołuje nieobecność skarżącego, oddziaływują na odcinku przydzielonej mu służby. W toku postępowania organ ma obowiązek wykazać prawdziwość swych twierdzeń, a nie jedynie poprzestać na ich hasłowym przedstawieniu. Organ w żaden sposób nie wykazał, że w miejscu pełnienia służby, gdzie przeniesiono skarżącego, rzeczywiście występują braki kadrowe, powodujące tak znaczne obciążenie pozostałych celników, że usprawiedliwiona nieobecność skarżącego uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie jednostki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przydzielone skarżącemu obowiązki służbowe muszą przejąć inni funkcjonariusze, którym za pełnienie służby ponad obowiązujące normy czasu pracy przysługuje dodatkowy dzień wolny od pracy. Jednak twierdzeń tych w żaden sposób nie można zweryfikować, bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających przeprowadzenie w tym zakresie rzetelnego postępowania dowodowo - wyjaśniającego. Przy czym wobec zawartego w zaskarżonej decyzji sformułowania, iż "okres usprawiedliwionej nieobecności skarżącego stanowił przyczynę zwolnienia go ze służby" nasuwa się wniosek, że organ skoncentrował się przede wszystkim na wykazaniu długotrwałej nieobecności skarżącego w pracy, nie przywiązując należytej wagi do jednoznacznego wykazania, że w zaistniałych okolicznościach sprawy zachodzi przesłanka uprawniająca do zwolnienia skarżącego ze służby - ze względu na dobro tej służby. Przedstawione naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że na podstawie stanu faktycznego, wynikającego z akt sprawy, Sąd nie może ocenić czy rozstrzygnięcie jest zgodne z normami prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ Służby celnej winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wyżej wskazanym i poddać go analizie w aspekcie art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie celnej. Stosownie do dyspozycji art. 10 § 1 kpa przed wydaniem decyzji organ obowiązany jest umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie budzi natomiast zastrzeżeń Sądu zawarta w zaskarżonej decyzji logiczna argumentacja organu co do przyczyn nieuwzględnienia zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych. Odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego wystąpienia przez Sąd o akta prowadzonych przez wskazane w skardze instytucje spraw i przeprowadzenie z nich dowodu wskazać należy, iż Sąd wypowiedział się w tym zakresie na rozprawie w dniu 30 października 2007 r., a postanowienie oddalające zawarty w skardze wniosek zostało ujawnione w protokole rozprawy. Sąd doszedł do przekonania, iż wnioskowane dokumenty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podsumowując stwierdzić należy, iż omówione przez Sąd uchybienia procesowe, pozostające w ścisłym związku z ostatecznym wynikiem sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ zaskarżona decyzja została uchylona z przyczyn proceduralnych nie zachodziła potrzeba orzekania w trybie art. 152 Ppsa.