II SA/Ol 912/21

Dnia 2 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. D. kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji wydanej w dniu "[...]" z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Inspektora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" (organ I instancji) odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem M. C. – utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 10 maja 2021 r. M. D. (skarżący) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem M. C. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek rozpatrzono negatywnie z uwagi na fakt, iż wnioskodawca ma ustalone prawo do renty, co stanowi negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego, powołując się na orzecznictwo sądowe, zarzucił organowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium podniosło, że analiza akt sprawy wskazuje, iż wnioskodawca, nie spełnia warunków, jakie ustawodawca stawia osobie ubiegającej się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zachodzi bowiem negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy, wykluczająca możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania wnioskodawcy. Bezsporny pozostaje bowiem fakt, iż posiada on ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Art. 17 ust. 5 u.ś.r. enumeratywnie wymienia przesłanki negatywne, których zaistnienie skutkuje odmową prawa do świadczenia. Wśród przesłanek istniejących po stronie osoby sprawującej opiekę wymienia się m.in. sytuację, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Dalej Kolegium wskazało, że ustawodawca nie wyłączył stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. w sytuacji gdy kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa od kwoty uzyskiwanego świadczenia wymienionego w tymże przepisie. Nie przewidział także, wzorem przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. mechanizmu pozwalającego na wybór przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, które pociąga za sobą "automatyczną" rezygnację z dotychczas pobieranego świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne jest surogatem wynagrodzenia za pracę, ponieważ jest dedykowane osobom czynnym zawodowo. Pomimo tego, iż strona może mieć poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, przepisy ustawy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich warunków wynikających z przepisów prawa. Kolegium dodało, że rozpatrywało kwestię możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia także w aspektach rezygnacji przez wnioskodawcę z pracy oraz niepodejmowania przez niego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że odwołujący nie może być uznany - w świetle art. 3 ustawy u.ś.r. - za osobę bezrobotną, bowiem nie zrezygnował z jednej z form zatrudnienia wymienionych powyższą normą prawną. Nie ma również w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości, że odwołujący nie podjął zatrudnienia (pracy) w takiej formie, która jest określona powyżej cytowanym art. 3 ustawy. Wobec tego, nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, że odwołujący opiekuje się bratem, bowiem wobec niezaistnienia przesłanki określonej ust. 1 art. 17 u.ś.r. (podjęcie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia, ewentualnie innej pracy zarobkowej) wnioskowane świadczenie skarżącemu nie przysługuje. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzje Kolegium pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.h polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o tak sformułowany zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że przy wykładni przywołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można poprzestać na wykładni językowej, lecz konieczne jest jej uzupełnienie wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem. Zdaniem organów, posiadane przez skarżącego prawo do renty, stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do renty nie może jednak automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA). Należy mieć na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, którą mógłby wykonywać, gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżący sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – bratem. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącemu podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie powinno budzić natomiast wątpliwości, że rencista ma prawo podjąć zatrudnienie. Powyższe, w ocenie Sądu, przemawia za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, dalej jako: "u.e.r.f.u.s.). Podkreślić również należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku renty, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Zawieszenie renty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. W ocenie Sądu, organ powinien stronę poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79 a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno–rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd nie podzielił stanowiska organów, że nie ma podstawy do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, organy powinny poinformować skarżącego o przysługującym mu możliwości wyboru świadczenia. Tymczasem, zaniechano takiego działania, jak również nie poinformowano strony o możliwości zawieszenia prawa do renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo, odnosząc się do argumentacji Kolegium, że nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości, że odwołujący nie podjął zatrudnienia (pracy) w takiej formie, która jest określona w art. 3 u.ś.r., a wobec tego, nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, że odwołujący opiekuje się bratem, bowiem nie zaistniała przesłanka określona ust. 1 art. 17 u.ś.r., Sąd stwierdza, że powyższe stwierdzenie organu ma charakter dowolny. Powyższa kwestia nie była przede wszystkim przedmiotem rozważań organu I instancji. Ponadto, Kolegium nie ustaliło również we własnym zakresie czy skarżący nie podejmował zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad bratem. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że twierdzenie organu o nie podejmowaniu pracy przez skarżącego sformułowane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy w związku z wypadkiem. Wskazane uchybienie procesowe mogą mieć zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, że organy - dokonując niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na posiadane prawo do renty. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.