II SA/Ol 915/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant apl. adw. Marta Trawczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie zmniejszenia natężenia dźwięku oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]"r., znak: "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla Miasta i Powiatu "[...]" odmówił nakazania zmniejszenia poziomu natężenia dźwięku w należących do W. C. pomieszczeniach, usytuowanych na parterze budynku przy ul. "[...]", pochodzącego ze znajdującego się pod nimi lokalu A. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia "[...]"r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w "[...]" nakazał spowodowanie zmniejszenia poziomu hałasu w wyżej wskazanych pomieszczeniach, wytwarzanego przez A do poziomu nie przekraczającego warunków określonych właściwymi przepisami. W związku ze zgłoszonymi przez właścicieli nocnego klubu zarzutami pojawiła się wątpliwość czy pomieszczenia zajmowane przez W. C. są mieszkalnymi czy też użytkowymi. Dlatego też decyzją z dnia "[...]" r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił powyższą decyzję z dnia "[...]"r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustalenia charakteru pomieszczeń zajmowanych przez W. C. Państwowy powiatowy Inspektor Sanitarny po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że pomieszczenia zajmowane przez W. C. mają charakter użytkowy. W związku z tym organ uznał, że nie można nakazać zmniejszenia poziomu hałasu w powyższych pomieszczeniach, ponieważ nie istnieją przepisy ograniczające hałas w pomieszczeniach użytkowych. W odwołaniu W. C. podniósł, iż część należących do niego pomieszczeń tj. sklep i solarium ma charakter użytkowy, ale reszta to w dalszym ciągu pokoje hotelowe, w których przebywa. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania W. C. decyzją z dnia "[...]"r. znak: "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku obu decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie podstawę prawną do ich wydania stanowiły: art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.); § 5 zarządzenia MZiOS z dnia 12 marca 1996r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (MP nr 19, poz. 231) oraz § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przy czym, zdaniem organu, w zasadzie podstawę do przyjętych w tych decyzjach rozstrzygnięć, stanowiły przepisy wskazanego powyżej zarządzenia. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał zaskarżoną decyzję nie mając podstaw prawnych, gdyż jak wskazał, zarządzenia, które nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, nie mogą stanowić podstawy prawnej wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, w tym decyzji nakładających na obywateli obowiązki. Organy administracji publicznej, co podniósł również organ II instancji, działają zgodnie z art. 6 kpa na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a takimi nie są zarządzenia. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. C. Skarżący wskazał, że prowadzący sprawę Sanepid od 2002r. niczego nie zdziałał, a chodzi mu tylko o uciszenie dyskoteki, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie jego pomieszczeń. Skarżący stwierdził, iż przenikanie drgań i hałasu do jego pomieszczeń jest tak duże, że pękają ściany, drży podłoga, a na regałach przesuwają się rzeczy i w pomieszczeniach tych nie da się wytrzymać. Zdaniem strony jest jeszcze głośniej, ponieważ właściciele lokalu poczuli się bezkarni. W. C. podniósł, że dyskoteka nie spełnia norm budowlanych do tego typu działalności, a ponadto lokal dyskoteki został przerobiony z tymczasowo wybudowanego garażu samochodowego na drodze przejazdowej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - zwanej dalej p.p.s.a.). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa. Na wstępie należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie bez znaczenia pozostaje charakter użytkowanych przez skarżącego pomieszczeń. Przechodząc do meritum sprawy, czyli kwestii natężenia dźwięku należy wskazać, iż w sprawie tej podstawę prawną działania organu I instancji z zakresu prawa materialnego stanowiły przepisy: art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 z póz zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień; § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w myśl którego budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska oraz § 5 zarządzenia Ministra Zdrowa i Opieki Społecznej z 12 marca 1996r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielonych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (MP Nr 19 póz. 231) stanowiący, że dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach określa Polska Norma PN-B-02151/02. Należy zauważyć, iż w zasadzie organ I instancji mógł merytorycznie odnieść się do przedmiotowej sprawy jedynie w oparciu o przepis powołanego zarządzenia, wskazujący dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Jednak w tym zakresie należy wskazać, iż zarządzenie nie mogło stanowić podstawy działania organu, gdyż nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Konstytucja z 1997 r. przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 28.VI.2000 r. sygn. K 25/99 (OTK z 2000 r. Nr 5 póz. 141) jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródła prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust l Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust l Konstytucji). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust 2). Na marginesie należy wskazać, iż według poprzednio obowiązującej ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień (art. 56 ust 2). Zarządzenia w świetle poprzednio obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa. Jednak w dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która zmieniła charakter zarządzeń. Dlatego też przedmiotowe zarządzenie tylko do czasu wejścia w życie obowiązującej konstytucji mogło stanowić podstawę rozstrzygnięć administracyjnych. W tym miejscu należy również zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 10.VII. 2001 sygn. akt P 4/00 (OTK z 2001 r. Nr 5 póz. 126) stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie - z chwilą wejścia w życie Konstytucji - mocy prawnej. " Akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa". Zarządzenia zatem nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych - w tym decyzji nakładających na obywateli obowiązki. Organy administracji publicznej, bowiem zgodnie z art. 6 kpa działają na podstawie przepisów prawa to jest prawa powszechnie obowiązującego, a takim nie są jak zaznaczono zarządzenia. Podstawę prawną wydania decyzji w tej sprawie mógł stanowić tylko art. 27 ust. 1 ustawy z 14.111.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale w tym przypadku byłaby to podstawa niepełna. Przepis ten stanowi, bowiem, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Rzecz w tym, że ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie podaje, kiedy mamy do czynienia z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przewidziany nią w art. 27 sposób działania organów inspekcji sanitarnej ma miejsce wówczas, gdy już stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast odrębne przepisy regulują, kiedy dochodzi do naruszenia omawianych przesłanek. I tak jeśli chodzi o poziom dopuszczalnego hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi to kwestię tę reguluje § 5 powołanego zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12.III. 1996 r. stanowiąc, że dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach określa Polska Norma PN-B-02151/02. W przedmiotowej sprawie Pracownicy Laboratorium Oddziału Badania Wody, Gleby, Powietrza Granicznej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w "[...]" przeprowadzili w godzinach nocnych z 9 na 10 kwietnia 2005r. pomiary natężenia dźwięku w lokalu zajmowanym przez skarżącego. Pomiary wykazały przekroczenia natężenia dźwięku przenikającego z klubu nocnego A, w którym 3 razy w tygodniu prowadzona jest działalność dyskotekowa. Równoważny poziom dźwięku wynosił 37 dB, przy dopuszczalnym 25 dB poziomie dźwięku przenikającego do pomieszczenia od wyposażenia technicznego budynku oraz innych urządzeń w budynku i poza budynkiem. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie dokonanych pomiarów natężenia dźwięku stwierdził, że chociaż nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego w Polskiej Normie powołanej w w/w zarządzeniu to ze względu na użytkowy charakter pomieszczeń zajmowanych przez W. C. nie można nakazać zmniejszenia poziomu natężenia dźwięku i wydał w tym względzie decyzję odmowną. Organ uznał zatem, że wystąpiły okoliczności do zastosowania w tym przypadku postanowień art. 27 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jest to stanowisko błędne, ponieważ jak zaznaczono przepisy omawianego zarządzenia nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, tym samym nie mogły być podstawą do ustalenia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 27 ust 1 cytowanej ustawy. W świetle postanowień ustawy z 3.IV.1993 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 55 póz. 251 z póz. zm.) oraz przepisów wykonawczych do niej, stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne chyba, że norma zostanie powołana w ustawie lub gdy minister w sprawach należących do jego właściwości skorzysta z możliwości wprowadzenia w drodze rozporządzenia takiego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wydał w oparciu o art. 11 ust. 1 ustawy z 7.VII.1994 r. - Prawo budowlane zarządzenie z 12.III.1996 r., w którym w § 5 w kwestii dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach odwołał się do wskazanej w nim Polskiej Normy. Gdyby Minister uczynił to w rozporządzeniu, - które zgodnie z Konstytucją stanowi źródło prawa, - do czego jest uprawniony w art. 149 ust 2 Konstytucji to wówczas postanowienia Polskiej Normy stanowiłyby obowiązujące prawo, którego naruszenie pociągałoby za sobą określone konsekwencje prawne. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja organu I instancji, którą organ ten odmówił nakazania zmniejszenia poziomu natężenia dźwięku pochodzącego z nocnego klubu A została wydana bez podstawy prawnej. W związku z tym prawidłowo została ona wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem kasatoryjnym Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Organ odwoławczy prawidłowo również w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa umorzył postępowanie pierwszej instancji, gdyż zaistniała trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, albowiem jak wskazano powyżej organy administracji publicznej w zaistniałej sytuacji nie mają podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.