II SA/Ol 915/20

Dnia 11 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 roku sprawy ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wypłaty zawieszonej części uposażenia oddala skargę. Decyzją z "[...]" r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej "[...]" (dalej: "Komendant MPSP", "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 13 ust. 6 pkt 1 i art. 107 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1123), dalej: "ustawa o PSP", odmówił K.K. (dalej: "Skarżący") zwrotu zawieszonej części wynagrodzenia w związku z zawieszeniem w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że 24 kwietnia 2020 r. Skarżący złożył raport w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu przeciwko Skarżącemu postępowania karnego o czyn z art. 178a § 1 kk, decyzją z "[...]" r., organ pierwszej instancji zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. do 29 lipca 2020 r. Skarżący został zwolniony ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem 24 lipca 2020 r. decyzją Komendanta MPSP z "[...]" r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wypłaty Skarżącemu zawieszonej części uposażenia, gdyż art. 107 ust. 2 ustawy o PSP jednoznacznie wskazuje, że zwrot następuje wyłącznie w razie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, a Skarżący został zwolniony ze służby w statusie zawieszonego w czynnościach służbowych, choć na swój wniosek. Wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku o wypłatę zawieszonego wynagrodzenia może nastąpić dopiero po otrzymaniu przez organ prawomocnego orzeczenia sądu, kończącego postępowanie karne toczące się przeciwko wnioskodawcy, będące podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych. Zastosowanie innej wykładni doprowadziłoby do wypłacenia wnioskodawcy świadczeń nienależnych na dzień wydania decyzji. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący podniósł, że został zwolniony ze służby na własną prośbę. Z mocy prawa nastąpiło więc uchylenie zawieszenia z data ustania stosunku służbowego. Skarżący stwierdził, że nie może być zawieszony, nie będąc już w czynnej służbie. Wywiódł z art. 107 ustawy o PSP, że ogólną zasadą jest wypłata strażakowi zawieszonego wynagrodzenia w momencie upływu czasu, na jaki został on zawieszony w czynnościach służbowych i w przypadku uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Zawieszenie wynagrodzenia może dotyczyć jedynie strażaka zawieszonego w czynnościach służbowych. Wyjątek od obowiązku uzupełnienia zawieszonej części uposażenia ma miejsce, w sytuacji gdy strażak zostanie zwolniony ze służby z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu albo ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Art. 107 ust. 2 pozwala zatem odmówić wypłaty zawieszonego wynagrodzenia tylko w tych dwóch sytuacjach. Nieuzasadnione jest postępowanie organu, który bezpodstawnie uzależnia wypłatę od rozstrzygnięcia sądu albo ukończenia zawieszonego postępowania dyscyplinarnego. "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że istota sporu sprowadzała się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 107 ustawy o PSP strażak, któremu na skutek zawieszenia w czynnościach służbowych, w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego zawieszono 50% należnego uposażenia, w sytuacji gdy został zwolniony ze służby w PSP przed ustaniem przesłanek będących przyczyną zawieszenia (w rozpatrywanej sprawie jest to wszczęcie postępowania karnego), otrzymuje w dacie zwolnienia ze służby, zawieszoną cześć uposażenia, czy dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego. Komendant Wojewódzki stwierdził, że skoro ustawodawca uzależnił otrzymanie i wysokość należnego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych uposażenia i jego obligatoryjne podwyżki, od spełnienia określonego warunku, tj. uchylenia zawieszenia, to dopiero ustanie przesłanek uzasadniających to zawieszenie, rozpocznie procedurę zwrotu zawieszonej części uposażenia lub jego pozbawienie. Zdaniem organu odwoławczego decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby w Państwowej Straży Pożarnej nie jest tożsama z uchyleniem zawieszenia o którym mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o PSP. Decyzja o zwolnieniu ze służby znosi skutek w postaci zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych, przez wygaszenie (z dniem następującym bezpośrednio po dniu zwolnienia ze służby) decyzji o zawieszeniu strażaka w czynnościach służbowych. W sytuacji tej wolą ustawodawcy było wygaszenie decyzji o zawieszeniu strażaka w czynnościach służbowych w sytuacji zwolnienia go ze służby przed ukończeniem postępowania karnego, nie zaś uchylenie skutków, jakie powstały dla strażaka z tytułu zawieszenia przed ustaniem przesłanek będących przyczyną tegoż zawieszenia. Stąd też, jeżeli do czasu zwolnienia strażaka ze służby w Państwowej Straży Pożarnej nie ustaną przyczyny zawieszenia go w czynnościach służbowych, brak jest podstaw do przyznania mu zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia - strażak odchodzi ze służby w statusie zawieszonego w czynnościach służbowych. Dopiero ustanie przesłanek będących przyczyną zawieszenia, a więc w przypadku Skarżącego prawomocne zakończenie postępowania karnego, będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia jego wniosku o wypłatę zawieszonej części uposażenia. Art. 107 ust. 2 ustawy o PSP gwarantuje zawieszonemu w czynnościach służbowych strażakowi otrzymanie zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia, o ile nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu. Oznacza to, że wypłatę zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w czasie zawieszenia determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego, a nie fakt pozostawania strażaka w służbie w dacie uprawomocnienia się wyroku. Komendant Wojewódzki powołał się na wyrok tut. Sądu z 3 października 2017 r. w sprawie II SA/Ol 651/17. Stwierdził, że zastosowanie innej wykładni mogłoby doprowadzić do sytuacji wypłaty należnych z tytułu zakończenia służby Państwowej Straży Pożarnej świadczeń w zawyżonej wysokości w przypadku skazania strażaka prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne, podczas gdy z dniem uprawomocnienia się wyroku ustawodawca pozbawił go całkowicie prawa do wypłaty zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami tego uposażenia wprowadzanymi w okresie zawieszenia. Komendant Wojewódzki stwierdził, że skoro prowadzone w stosunku do Skarżącego postępowanie karne, będące przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych w okresie pozostawania w służbie, do dnia wydania decyzji przez organy obu instancji nie zostało prawomocnie zakończone, to brak było podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na ww. decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o PSP przez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, podczas gdy do takiego uchylenia doszło z chwilą zwolnienia Skarżącego ze służby, na jego wniosek. Wywiódł, że art. 107 ust. 2 jest przepisem lex specialis i jako taki powinien być interpretowany ściśle. Bezpodstawnie zatem organy uzależniają wypłatę zawieszonej części uposażenia od rozstrzygnięcia sądu albo ukończenia zawieszonego postępowania dyscyplinarnego. Skarżący powołał się w tej kwestii na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z 4 maja 2005 r., III SA/Gd 615/04. Stwierdził ponadto, że z ustawy o PSP wynika, że uchylenie zawieszenia następuje automatycznie z chwilą wygaśnięcia okresu, na jaki zostało wydane, zaś w przypadku Skarżącego do uchylenia skutków zawieszenia doszło w dniu zwolnienia. Zarzucił, że niezrozumiały jest tok myślenia organu odwoławczego, zgodnie z którym odszedł on ze służby zawieszony w czynnościach służbowych, a na skutek zakończenia postępowania karnego jego status zmieni się. Podkreślił, że zawieszenie wynagrodzenia może dotyczyć jedynie strażaka zawieszonego w czynnościach służbowych. Zarzucił też, że wyrok, na który powoła się organ odwoławczy, nie ma zastosowania w jego przypadku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 107 ust. 2 ustawy o PSP. Zgodnie z tym przepisem w razie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, strażak otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki tego uposażenia wprowadzone w okresie zawieszenia, chyba że został zwolniony ze służby z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu albo ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Niewątpliwie, przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych, muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca, ale nie można w tym zakresie stosować także interpretacji zawężającej. Nie można w drodze wykładni przypisywać ustawodawcy intencji co do zawężenia podmiotowego lub przedmiotowego zakresu danej regulacji płacowej, jeżeli on sam takiej woli wprost nie wyraził. Zamiar wszelkich takich ograniczeń powinien być rozważany i realizowany już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wywodzony w drodze skomplikowanych metod wykładni przepisu prawnego już ustanowionego. Ponadto należy mieć na uwadze, że w państwie prawa obowiązuje generalna zasada, zgodnie z którą pozbawienie lub ograniczenie uprawnień pewnej kategorii osób może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego uregulowania. Konieczne jest więc istnienie jasnego przepisu wyłączającego lub ograniczającego prawa do danych świadczeń w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia. Wykładnia musi opierać się na założeniu, że działania ustawodawcy są racjonalne. Zatem tam, gdzie określonych ograniczeń lub wyłączeń nie ustanawia sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi teksu prawnego (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 93/15, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl,. Cytowany art. 107 ust. 2 ustawy o PSP jest przepisem płacowym o charakterze gwarancyjnym, co powoduje, że norma ta musi być bezwzględnie interpretowana w sposób ścisły. Zgodnie z jego ratio legis, ma służyć jako przepis gwarantujący rekompensatę szkody, poniesionej przez funkcjonariusza w związku z ograniczeniem mu części należnego uposażenia wraz z przysługującymi podwyżkami, w sytuacji nieziszczenia się ustawowej przesłanki zezwalająca na takie ograniczenie. Warunkiem jednak otrzymania przez zawieszonego w czynnościach służbowych strażaka zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia jest to, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, strażak nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Zaznaczyć należy, że zarówno bezpośrednie brzmienie cyt. przepisu, jak i jego wykładnia celowościowa, nakazują przyjąć, że uprawnienie do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia, jako uprawnienie do odzyskania "zaległych" należności, nie powinno być uzależnione od pozostawania strażaka w czynnej służbie. Oznacza to, że wypłatę zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w czasie zawieszenia determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a nie fakt pozostawania strażaka w tym czasie w służbie. Tym samym, do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania nie ma podstaw do otrzymania przez strażaka zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie wywiodły, że skoro postępowanie karne, będące przyczyną zawieszenia Skarżącego w czynnościach służbowych, nie zastało w dacie orzekania przez te organy prawomocnie zakończone, nie można było uwzględnić wniosku Skarżącego i wypłacić mu zawieszonej części uposażenia. Dopiero ustanie przyczyny zawieszenia Skarżącego w czynnościach służbowych, to jest prawomocne zakończenie postępowania karnego, umożliwi rozpoznanie merytoryczne wniosku Skarżącego z 26 lipca 2020 r. Odnosząc się do argumentacji skargi, że do "uchylenia" zawieszenia w czynnościach służbowych doszło z mocy prawa z dniem zwolnienia Skarżącego ze służby, na jego wniosek, w konsekwencji czego, jego zdaniem, spełniona jest przesłanka z art. 107 ust. 2 ustawy o PSP, trzeba zauważyć, że ustawa ta nie reguluje wprost kwestii uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Należy jednak przyjąć, że skutki takie może pociągać tylko ustanie przyczyn zawieszenia. Jeżeli zawieszenie strażaka w czynnościach służbowych było obligatoryjne i strażak został zawieszony z uwagi na wszczęcie postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego (co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło decyzją organu pierwszej instancji z "[...]" r.), to tylko zakończenie takiego postępowania karnego w trakcie trwania stosunku służbowego może uzasadniać uchylenie zawieszenia. Z istoty zawieszenia w czynnościach służbowych wynika bowiem, że instytucja ta powiązana jest z istniejącym stosunkiem służbowym. W momencie zwolnienia strażaka ze służby decyzja o zawieszeniu wygasa, nie zaś zostaje uchylona. Uchylenie zawieszenia jest zatem możliwe tylko w trakcie trwania stosunku służbowego i wyłącznie z powodu ustania przyczyn stanowiących postawę zawieszenia. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do utożsamiania uchylenia zawieszenia z wygaśnięciem decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. W konsekwencji uznać należy, że wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w momencie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie powoduje nabycia prawa do zawieszonego uposażenia na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy o PSP. Uprawnienie to uzależnione jest od uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, a nie od wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu. Podnieść też należy, że stosownie do art. 32 ust 1 zd. 2 Konstytucji RP, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W każdym przypadku podmioty należące do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne, ale warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego to zróżnicowanie jest dokonywane. Kryterium musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, OTK-A 2014 Nr 6, poz. 62). Uzależnienie zwrotu zawieszonej części uposażenia strażakowi zawieszonemu w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o PSP wyłącznie od tego, czy zwolnił się on ze służby (na wniosek) przed prawomocnym zakończeniem postępowania karnego, czy też został zwolniony z powodu prawomocnego skazania, a więc w zasadzie w zależności wyłącznie od daty zwolnienia ze służby, a nie od tego, czy zawieszony w czynnościach służbowych strażak został oczyszczony z postawionych mu zarzutów karnych, czy też został prawomocnie skazany, stwarza nierówność po stronie strażaków zawieszonych w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o PSP, która nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w kontekście konstytucyjnej zasady równości. Z powyższego względu Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, że nie ma znaczenia rozstrzygnięcie sądu lub orzeczenie kary dyscyplinarnej zapadłe po dacie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych lub po upływie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.