II SA/Ol 916/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi G.J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie) na rzecz pełnomocnika skarżącej kwotę 240 zł. netto (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; Decyzją z dnia "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę zbiornicy sanitarnej zwłok zwierzęcych wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym w miejscowości P. na działce nr 22,gm. B. na rzecz R.P. W uzasadnieniu podano, iż inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył projekt budowlany zawierający niezbędne uzgodnienia oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowy, a także uzyskał decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zatem spełnione zostały przesłanki do uzyskania przedmiotowego pozwolenia. W wyniku odwołania złożonego przez G.J., a także innych mieszkańców miejscowości P. i L. decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreślono, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do obowiązków właściwego organu należy m.in. sprawdzenie, czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, iż w pkt 3 załączonej do akt sprawy decyzji Wójta nr 7/05 o warunkach zabudowy stwierdzono, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji. Jednakże na podstawie kserokopii załącznika do tej decyzji jaka została przedłożona organowi odwoławczemu nie można stwierdzić, które linie rozgraniczają teren inwestycji, co uniemożliwia sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto podano, iż na podstawie projektu zagospodarowania działki można stwierdzić, iż teren na którym projektuje się przedmiotową rozbudowę obejmuje części działek nie wymienionych przez inwestora w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniesiono także, iż w zatwierdzonym projekcie nie odniesiono się do obowiązku nałożonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, dotyczącego wentylacji wewnątrz planowanego budynku, zabezpieczeń obiektu na wypadek pożaru oraz na wypadek wybuchu. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia powinna dać korzystne zmiany w zakresie oddziaływania na środowisko w stosunku do oddziaływania istniejącego obiektu. Po zakończeniu budowy dotychczasowa działalność prowadzona na wolnym powietrzu zostanie przeniesiona do projektowanego budynku, w którym odpady będą magazynowane w kontenerach w specjalnym chłodzonym pomieszczeniu. Zaniechany zostanie również przeładunek odpadów z kontenerów do naczepy, który do tej pory prowadzony jest na rampie przeładunkowej bez osłon, zabezpieczających środowisko przed niekorzystnym oddziaływaniem. Jeśli zaś chodzi o kwestie dotyczące uciążliwości wynikające z ruchu samochodów organ stwierdził, iż rozpatrywanie tej sprawy nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej. Stwierdzono przy tym, iż projekt posiada wymagane opinie oraz uzgodnienia organów ochrony środowiska oraz inspekcji sanitarnej. Natomiast z raportu oddziaływania na środowisko wynika, iż po wykonaniu przedmiotowej inwestycji uciążliwość zakładu winna zamykać się w granicach sąsiednich działek, na których nie są usytuowane żadne budynki mieszkalne. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie z powodu toczącego się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" podjęto postępowanie w niniejsze sprawie z uwagi na wydanie w dniu "[...]" ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzające postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją Starosty z dnia "[...]" ponownie zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę zbiornicy sanitarnej zwłok zwierzęcych wraz z przyłączem wodnokanalizacyjnym w miejscowości P. na działce nr 22,gm. B. na rzecz R.P. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor uzupełnił dokumentację budowlaną i ponownie wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazano, iż nie uznano za stronę D. i J.M., gdyż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśniono, iż planowane przedsięwzięcie ma stanowić rozbudowę istniejącego obiektu i po jego wykonaniu cała działalność zakładu będzie prowadzona w obrębie planowanego budynku. Odpady będą magazynowane w chłodzonym pomieszczeniu co wyeliminuje możliwość emisji nieprzyjemnych zapachów do otoczenia. Zaniechany zostanie także przeładunek odpadów z kontenera do naczepy, co dotychczas odbywało się przy rampie bez osłon zabezpieczających. Odnośnie uciążliwości związanej z ruchem pojazdów wskazano, iż droga po której będą się poruszać jest drogą publiczną, na której nie ma ograniczenia co do wielkości i rodzaju poruszających się pojazdów, a ponadto w tym zakresie sprawa nie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Podano, iż przedmiotowa inwestycja zamknie się na działce nr 22, która w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest jako grunt zabudowany i zurbanizowany (użytki kopalniane). Położona jest na grzebowisku, więc nie podlega ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Wskazano, iż projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G.J. Podniosła, iż decyzja ta narusza przepisy Prawa budowlanego, bowiem inwestor nie spełnił warunków do uzyskania przedmiotowego pozwolenia na budowę, a dokumentacja inwestycji była niepełna. W opinii odwołującej się uruchomienie obiektu budowlanego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji przyniesie znaczne uciążliwości dla osób korzystających z terenów sąsiednich oraz wpłynie negatywnie na środowisko i jego turystyczne walory. Zaskarżoną decyzję wydano, mając na względzie wyłącznie interes inwestora, czym jednocześnie naruszono interesy osób trzecich i jest to niezgodne z przepisami Prawa budowlanego. Odwołująca się wskazała przy tym, iż z postanowienia z dnia "[...]" Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynika wyraźnie, że emisja nieprzyjemnych zapachów powstających zarówno w punkcie zbierania odpadów, jak i podczas transportu odpadów do zbiornicy oraz ścieki powstające w trakcie prowadzenia działalności z uwagi na swój charakter stanowią zagrożenie dla środowiska. Ponadto planowana inwestycja znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny. Biorąc pod uwagę walory naturalne tego terenu, ma być on wykorzystywany w celach rekreacyjnych, zaś projektowana inwestycja zniweczy te plany. Odwołująca się wskazała, iż dotychczasowe postępowanie R.P., jego lekceważący stosunek do obowiązujących norm społecznych i przepisów prawa nie daje gwarancji, że wybudowany obiekt będzie przez niego właściwie eksploatowany. Podniosła, iż inwestor jest na mocy umowy z dnia "[...]" dzierżawcą działki nr 21, która stanowi drogę dojazdową do działki nr 17, stanowiącej współwłasność odwołującej się. Wydzierżawioną drogę R.P. zagrodził betonowym murem częściowo wzniesionym na działce odwołującej się, w wyniku czego nie ma ona dojazdu do należącego do niej pola. Ponadto wzdłuż działki nr 17 inwestor bez jej zgody i bez pozwolenia uprawnionych w tym zakresie instytucji położył kabel ziemny wysokiego napięcia oraz umieścił część rampy przeładunkowej. Odwołująca się podkreśliła, iż nie wszystkie okoliczności towarzyszące planowanej budowie zostały dostatecznie wyjaśnione, a niektóre wręcz pominięte, zatem konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie rozpoznanie przez organ II instancji sprawy co do istoty. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż nie stwierdzono naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia organów ochrony środowiska, inspekcji sanitarnej oraz zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej. Inwestor złożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane, a teren projektowanej inwestycji obejmuje działkę nr 22, co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Wskazywana w odwołaniu działka nr 21 stanowi drogę, zaś projektowana inwestycja obejmuje wyłącznie działkę nr 22. Podkreślono, iż projektowana budowa ma stanowić rozbudowę istniejącego obiektu i realizacja tego przedsięwzięcia powinna spowodować szereg korzystnych zmian w zakresie oddziaływania na środowisko w stosunku do oddziaływania istniejącego obiektu. Wskazano, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisem art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a zatem nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśniono, iż obawy odwołującej, że zakład nie będzie właściwie użytkowany, w związku z czym jego uciążliwość będzie miała znacząco negatywny wpływ na otoczenie oraz fakt, iż w sądzie powszechnym prowadzone są postępowania cywilnoprawne przeciwko inwestorowi, nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Natomiast zarzuty dotyczące samowolnego wykonania rampy i kabla energetycznego nie należą do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Wszelkie nieprawidłowości przy wykonywaniu robót należą do właściwości organu nadzoru budowlanego. Na powyższą decyzję skargę wniosła G.J., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż decyzja ta jest niezgodna z prawem, a wydano ją mając na względzie wyłącznie prywatny interes inwestora. Wskazała, iż P. położone są w Obszarze Chronionego Krajobrazu Dolnej Łyny, co świadczy o tym, iż w perspektywie teren ten zamierzano wykorzystywać w celach rekreacyjnych. Bliskość Łyny, ukształtowanie terenu, tzw. skałki, utworzona stanica wodna, ścieżka rowerowa, planowana zapora wodna na rzece wraz z zalewem jednoznacznie to potwierdzają. Ponadto mieszkańcy okolicznych wsi promują ten teren jako turystyczny – w sąsiedztwie planowanej budowy znajdują się gospodarstwa agroturystyczne, stawy rybne i gospodarstwa hodowlane. Przedmiotowa inwestycja zdaniem skarżącej zniweczy te plany i wpłynie negatywnie na środowisko oraz warunki życia i warunki zdrowotne okolicznych mieszkańców. Skarżąca wskazała, iż w powiecie są miejsca opuszczone, niezagospodarowane, odległe od osiedli ludzkich i pojedynczych zabudowań, gdzie byłaby możliwość wybudowania przedmiotowej zbiornicy. Miejsca te były wskazywane przez mieszkańców miejscowości P. i L., jednak nie były one nawet rozważane przez organy. Zdaniem skarżącej sprawa nie została dokładnie wyjaśniona i pod względem faktycznym niewłaściwie oceniona, co miało zasadniczy wpływ na jej wynik. Zastrzeżenia budzi również uzasadnienie decyzji. Zgodnie z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Wojewoda uzasadnił swoją decyzję tym, iż dotyczy ona rozbudowy istniejącego obiektu, zaś przedmiotowa działka nr 22 w ewidencji Gminy figuruje jako działka niezabudowana. Decyzja zaś dotyczy budowy, a nie rozbudowy jak błędnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe błędy faktyczne będące skutkiem niewyjaśnienia sprawy mogły mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała również, iż zgodnie z Prawem budowlanym projektowana inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich, w tym pozbawiać dostępu do drogi publicznej, narażać na uciążliwości spowodowane przez hałas, zanieczyszczenia powietrza i gleby, a także uciążliwości spowodowane nieprzyjemną i drażniącą wonią. Zdaniem skarżącej decyzja o budowie powinna być zgodna z prawem i zarazem nie może naruszać interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż do kompetencji organu administracji architektoniczno–budowlanej należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Natomiast organ ten nie decyduje o lokalizacji inwestycji. Podniesiono, iż z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, iż nie zachodzi konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Odnośnie użycia określenia "rozbudowa" wskazano, iż realizacja przedmiotowej zbiornicy jest inwestycją, która ma być wykonana dla poprawienia warunków sanitarnych prowadzonej już działalności w zakresie zbiórki surowców pochodzenia zwierzęcego. Pismem z dnia "[...]" skarżąca ponownie wskazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z powołaną ustawą obiekt należy budować, zapewniając ochronę środowiska oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewniając dostęp do drogi publicznej, a przedmiotowa inwestycja tych warunków nie spełnia. Z opracowanego przez mgr inż. A.F. raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika kategorycznie, aby inwestycja ta nie wpływała negatywnie na otoczenie. Nie ma zatem pewności, że planowana inwestycja nie wpłynie ujemnie na zdrowie okolicznych mieszkańców. Zdaniem skarżącej realizowana inwestycja utrudni, a wręcz uniemożliwi korzystanie jej z własnej nieruchomości. Ponadto organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego i nie poczyniły żadnych ustaleń, czy obszar oddziaływania planowanej inwestycji ma wpływ na położone w sąsiedztwie gospodarstwa agroturystyczne, stawy rybne, hodowle bydła rasowego, a także przebywających tam turystów. W wydawanych decyzjach pomijano całkowicie fakt, iż inwestycja ta umiejscowiona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie pozwoli okolicznym mieszkańcom na korzystanie w pełni z ich nieruchomości, zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tych terenów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Należy przede wszystkim wskazać, iż stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W niniejszej sprawie organy uznały, iż wymogi wynikające z powołanego wyżej przepisu zostały spełnione. Jednakże okoliczność ta budzi wątpliwości. Dokonując kontroli prawidłowości postępowania organów w kwestii ustalenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (z akt wynika, iż przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) Sąd uznał, iż postępowanie to nie zostało przeprowadzone właściwie. Sąd stwierdził bowiem, iż w aktach organu w ogóle brak jest tej decyzji, natomiast decyzja o warunkach zabudowy znajdująca się w projekcie budowlanym zawiera załącznik graficzny z zupełnie innej daty, iż data wydania decyzji. W związku z tym na żądanie Sądu został przesłany oryginał decyzji o warunkach zabudowy dotyczący przedmiotowej inwestycji, wydanej przez Wójta Gminy w dniu 24 marca 2005r. wraz z załącznikiem graficznym. Z treści nadesłanej decyzji wynika, iż linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Jednakże załącznik graficzny stanowi kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, z której nie sposób odczytać żadnych linii rozgraniczających teren inwestycji. Co więcej nie można ustalić, czy linie te ograniczają się jedynie do działki nr 22, czy także obejmują działkę nr 21 (stanowiącą drogę). Podobne wątpliwości powziął zresztą organ odwoławczy, który decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję Starosty z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę, jednakże z niewiadomych względów przy kolejnym odwołaniu już takich zastrzeżeń nie miał. Należy przy tym dodać, iż do decyzji przesłanej przez organ został dołączony kolejny załącznik graficzny z datą 14 luty 2007r. oraz z informacją, iż zmieniono załącznik ze względu na nieaktualną mapę na załączniku z dania 24 marca 2005r. Na tej kserokopii mapy zostały wprawdzie naniesione linie koloru czerwonego, lecz także nie zostały w żaden sposób opisane. Wskazać przy tym należy, iż załącznik graficzny jest integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy. Zatem podlega on identycznym rygorom, jak sama decyzja. Oznacza to, że zmiana takiego załącznik graficznego może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dla zmiany decyzji administracyjnej. Zatem organ architektoniczno-budowlany winien najpierw ustalić, czy dokonywano zmiany decyzji Wójta Gminy z dnia 24 marca 2005r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w trybie określonym w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (bądź też innym trybie przewidzianym przepisami Kpa), a jeśli tak to czy można na podstawie zmienionej decyzji ustalić jak przebiegają linie rozgraniczające teren inwestycji. Jeżeli natomiast zmiana ta nie została dokonana w trybie przewidzianym przepisami Kodeksem postępowania administracyjnego, bądź też w obrocie prawnym pozostaje pierwotna decyzja o warunkach zabudowy, organ architektoniczno-budowlany winien rozważyć możliwość zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu bowiem na podstawie decyzji o warunkach zabudowy przedstawionej przez organ nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja jest zgodna, bądź niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Tym samym nie można ocenić, czy została spełniona jedna z przesłanek warunkujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie, orzekając wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej zgodnie z art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.