II SA/Ol 916/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kisielicach z dnia 30 marca 2016 r., Nr XVI/108/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 9 pkt 2 lit. h i b tiret drugi, § 6 ust. 9 pkt 2 lit. h i b tiret drugi, § 7 ust. 9 pkt 1 lit. b, § 7 ust. 9 pkt 2 lit. h i b tiret drugi, § 8 ust. 9 pkt 2, § 9 ust. 9 pkt 2 lit. h i b tiret drugi, § 12 ust. 10. Wojewoda W, reprezentowany przez r.pr. E. S., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446, dalej jako: u.s.g.), wniósł skargę na uchwałę Nr "[...]" Rady Miejskiej w K z dnia "[...]"r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w części: § 5 ust. 9 pkt 2 lit. h), § 6 ust. 9 pkt 2 lit. h), § 7 ust. 9 pkt 2 lit. h), § 8 ust. 9 pkt 2, § 9 ust. pkt 2 lit. h), § 12 ust. 10, § 7 ust. 9 pkt 1 lit. b) w zakresie sformułowania "wyłącznie w uzgodnieniu z zarządca drogi", § 5 ust. 9 pkt 2 lit. b) tiret drugi, § 6 ust. 9 pkt 2 lit. b) tiret drugi, §7 ust. 9 pkt 2 lit. b) tiret drugi, § 9 ust. 9 pkt 2 lit. b) tiret drugi. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr. 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zaskarżona uchwała nie określa rodzaju tych urządzeń i obiektów, ani też ich lokalizacji lub kierunkowego przebiegu. Zatem rozstrzygnięcie tych kwestii przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono de facto decyzji inwestorów, co w skrajnej sytuacji może doprowadzić do zmiany przeznaczenia terenu. Stanowi to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015r. poz. 199 - tekst obowiązujący na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.p.z.p.), zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wskazano, że kwestionowane unormowania planu miejscowego nie wypełniają podstawowych wymogów ustawowych, co do przeznaczenia danego terenu, są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszanie różnych funkcji na regulowanym przez siebie terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania, a nadto doprowadzić do konfliktów w zagospodarowaniu danego obszaru. Podniesiono, że normy prawne zredagowane zostały w sposób uniemożliwiający określenie jednoznacznego przeznaczenia terenów których dotyczą, co skutkuje ich sprzecznością z art. 15 ust. 1 pkt.1 u.p.z.p. Odnosząc się do treści § 7 ust. 9 pkt 1 lit. b) zaskarżonej uchwały wskazano, że władztwo planistyczne oznacza, że to rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i nie może cedować tych uprawnień na inny podmiot. Plan nie może zatem zawierać przepisów, w których uzależnia się sposób zagospodarowania terenu od późniejszych uzgodnień oraz warunków ustalanych przez podmioty trzecie, biorące udział w procesie inwestycyjnym. Z kolei odnosząc się do zapisów planu co do kwestii odprowadzania ścieków wskazano na ich sprzeczność z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z zasadami prawidłowej techniki legislacyjnej. Uchybienia te – w ocenie skarżącego - polegają z jednej strony na powtórzeniu w treści uchwały kwestii już uregulowanych w przywoływanej ustawie, z drugiej zaś na modyfikacji regulacji ustawowych, poprzez dopuszczenie odprowadzania ścieków do przydomowych oczyszczalni jedynie do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej. Wskazano, że regulowanie kwestii już rozstrzygniętych w aktach wyższego rzędu w sposób odmienny niż wynikało by to z ich treści, stanowi naruszenie prawa. Ponadto powtórzenie przepisu ustawy powoduje jego interpretację w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może doprowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o uwzględnienie w całości zarzutów skarżącego i stwierdzenie nieważności - zgodnie z wnioskiem skarżącego - poza zapisami § 5 ust. 9 pkt 2 lit. b) tiret drugi, § 6 ust. 9 pkt 2 lit. b) tiret drugi, § 7 ust. 9 pkt 2 lit. b) tiret drugi, § 9 ust. 9 pkt 2 lit. b) tiret drugi, co do których – zdaniem Burmistrza – winna być stwierdzona nieważność tylko w zakresie słów "do czasu realizacji sieci sanitarnej". W uzasadnieniu podano, że Gmina całkowicie podziela stanowisko Wojewody co do zapisów dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zapisów co do konieczności dokonywania uzgodnienia z zarządcą drogi. Odnosząc się natomiast do zarzutów wojewody dotyczących zapisów o odprowadzaniu ścieków wskazano, że są one uzasadnione tylko w części tj. co do słów "do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej", gdyż sama alternatywa odprowadzania ścieków bytowych do przydomowej oczyszczalni nie stanowi naruszenia prawa, a właśnie jej ograniczenie mogłoby być uznane za naruszające prawo. Przyznano, że gmina dokonała modyfikacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie w jakim zobowiązała właścicieli nieruchomości do podłączenia się do kanalizacji sanitarnej, w sytuacji gdy stosowne nieruchomości wyposażone byłyby w przydomowe oczyszczalnie ścieków, ale w jej ocenie alternatywa forma odprowadzania ścieków sanitarnych nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W niniejszej sprawie organ nadzoru słusznie uznał, że zapisy planu dotyczące dopuszczalności budowy, rozbudowy i przebudowy, a także modernizacji sieci i obiektów urządzeń infrastruktury technicznej, przyjęte dla poszczególnych terenów planu, zawarte w § 5 ust. 9 pkt 2 lit. h), § 6 ust. 9 pkt 2 lit. h), § 7 ust. 9 pkt 2 lit. h), § 8 ust. 9 pkt 2, § 9 ust. pkt 2 lit. h), § 12 ust. 10 zaskarżonej uchwały wykraczają poza przyznaną Radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p..z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 4 pkt 9 tego rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wprowadzając przedmiotowe regulacje Rada nie określiła w sposób jednoznaczny rodzaju urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, ich lokalizacji oraz przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Zapisy te powodują, że zarówno urządzenia, obiekty jak i sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom, do czego de facto prowadzą zaskarżone zapisy planu. Z tych samych względów należało stwierdzić nieważność § 7 ust. 9 pkt 1 lit. b) stanowiącego, że włączenia z drogi publicznej klasy drogi głównej, oznaczonej symbolem 1KDG należy realizować wyłącznie w uzgodnieniu z zarządca drogi na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Jak słusznie podniósł organ nadzoru uzależnianie przeznaczenia terenu od spełnienia innych warunków narusza powołane przepis u.p.z.p. Przy czym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zapisu w całości, nie zaś tylko w części dotyczącej słów "wyłącznie w uzgodnieniu z zarządcą drogi", gdyż takie orzeczenie mogłoby doprowadzić do faktycznej zmiany treści przepisu. Usunięcie bowiem fragmentu przepisu, nie zaś całej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, mogłoby potencjalnie doprowadzić do nadania mu nowego brzmienia, a takie działanie wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Sąd może bowiem jedynie stwierdzić nieważność poszczególnych postanowień aktów prawa miejscowego, ale nie może kształtować ich treści. Sąd stwierdził także nieważność zapisów uchwały, stanowiących że "do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków do przydomowych oczyszczalni". Przy czym wskazać należy, że w ocenie Sądu gmina może wprowadzić do planu miejscowego zapisy dotyczące kwestii odprowadzania ścieków, ale zapisy te nie mogą naruszać przepisów rangi ustawowej. Natomiast w zaskarżonej uchwale Rada - formułując przepis w powołanym brzmieniu - nie dokonała doprecyzowania uregulowań ustawowych, lecz ich modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2016r. poz. 250 ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zatem zaskarżony zapis uchwały, dopuszczający możliwość odprowadzanie ścieków do przydomowych oczyszczalni tylko do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej narusza powołany przepis ustawy. Skoro bowiem ustawodawca zwolnił z obowiązku podłączenia do sieci nieruchomości, która już jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, to Rada nie może tego uprawnienia właściciela nieruchomości naruszać. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Burmistrza, że należałoby jedynie stwierdzić nieważność powołanego zapisu w części odnoszącej się do słów "do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej". W tej sytuacji bowiem przepis uchwały dopuszczałby możliwość odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków w każdym przypadku, a zatem nawet już po wybudowaniu sieci kanalizacji. To z kolei narusza powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciel nieruchomości ma obowiązek podłączenia jej do istniejącej sieci kanalizacyjnej, chyba że budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona lub też w momencie jej wybudowania nieruchomość jest już wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zatem Rada nie może – w drodze uchwały – zwolnić właściciela nieruchomości od obowiązku nałożonego w drodze ustawowej. Stanowi to bowiem naruszenie zarówno konstytucyjnej zasady hierarchii źródeł prawa, jak i zasad techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem materia regulowana wydanym aktem prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać jego zakresu. W świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353). W orzeczeniu tym stwierdzono, że sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.