II SA/Ol 917/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.J.L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]", ustalił opłatę adiacencką w kwocie 1876,15 zł na rzecz Gminy "[...]" od M. i J .L. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej ich własnością, położonej w "[...]" przy ul. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", o pow. "[...]", obręb "[...]" m. "[...]", który to wzrost nastąpił na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej - drogi (nawierzchni ulicy "[...]"). Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 144 ust. 1, art. 145, art. 147, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz uchwałę Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu decyzji podał, że ul. "[...]" została wybudowana z udziałem środków własnych Gminy, a protokół odbioru drogi został sporządzony dnia "[...]" 2006r. Zgodnie z jego treścią wykonano całość robót budowlanych przewidzianych do realizacji ulicy. Ponadto, według informacji zarządcy drogi dla przedmiotowej nieruchomości zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Na skutek wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o 9400 zł, czego dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Zostały więc spełnione przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej. Podał, że na poczet różnicy między wartością nieruchomości po wybudowaniu drogi, a jej wartością sprzed wybudowania, zaliczono nakłady poniesione przez właścicieli nieruchomości na wykonanie wejścia oraz wjazdu na nieruchomość, których wartość została określona na kwotę 1895,40 zł (po zwaloryzowaniu). Kwota ta odpowiada kosztom, jakie Gmina poniosłaby na wykonanie wejścia i wjazdu. Odniósł się również do wniosku właścicieli nieruchomości o zaniechanie prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, ze względu na opublikowaną w "[...]" z dnia "[...]" 2007r. informację o odstąpieniu przez Prezydenta Miasta "[...]" od ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wybudowania ul. "[...]", wyjaśniając, że informacja ta była niepełna, bowiem odstąpienie dotyczyło tylko dwóch nieruchomości przy ul. "[...]", które były własnością Gminy. Podał również, iż nie uwzględnił wniosku właścicieli nieruchomości o przesłuchanie w charakterze świadka byłego Prezydenta Miasta, na okoliczność publicznych oświadczeń o zwolnieniu mieszkańców ul. "[...]" z wnoszenia na rzecz Gminy opłat adiacenckich, bowiem Prezydent Miasta "[...]" w dniu "[...]" 2007r. zadecydował o wszczęciu postępowania w sprawie opłat adiacenckich w stosunku do mieszkańców ul. "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji M. i J. L. wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zwrócili się nadto o: dopuszczenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka byłego Prezydenta Miasta na okoliczność odstąpienia od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, zobowiązanie urzędu do ujawnienia dokumentacji związanej z budową drogi, dopuszczenie dowodu i przesłuchanie w charakterze świadka kierownika budowy na okoliczność wykonania drogi zgodnie z protokołem jej odbioru, przeprowadzenie wizji lokalnej na ul. "[...]" celem odniesienia się do protokołu odbioru drogi tej ulicy z dnia "[...]" 2006r. Uzasadniając odwołanie zarzucili, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organ pierwszej instancji nie przeprowadził bowiem w sposób należyty wszystkich dowodów, pomijając wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, na skutek czego szereg z nich budzi wątpliwości. Podnieśli, iż akta sprawy zawierają niepełne i w części niezgodne z rzeczywistością dokumenty, co uniemożliwia ocenę rzetelności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W szczególności nie została wyjaśniona kwestia odstąpienia przez Prezydenta Miasta od naliczania opłaty adiacenckiej w całości, o której informował na spotkaniach z mieszkańcami ul. "[...]". Kwestia ta zaś ma istotne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto wskazali, że protokół odbioru drogi z dnia "[...]" 2006r. nie może być samodzielną podstawą do przyjęcia, iż ul. "[...]" została wykonana zgodnie z projektem. Brak jest bowiem w protokole odniesienia do tego, iż ulica została obniżona o 20 cm w stosunku do projektu, brak jest również wskazań, iż skarpa znajdująca się na początku ulicy nie została obniżona i chodnik jest znacznie węższy od planowanego. Podnieśli, iż załącznikiem do protokołu z odbioru budowy winna być kopia projektu drogi, tak aby można było ocenić rzetelność protokołu odbioru drogi. Z kolei na mapie ewidencyjnej z dnia "[...]" są zakreślone obszary "wyjęte" z chodnika, lecz brak opisu technicznego nie pozwala odczytać przyczyn zakreślenia tych obszarów. Opinia rzeczoznawcy również nie uwzględnia tych zmian, mimo iż zdjęcia fragmentu drogi rzeczoznawcy i właścicieli nieruchomości różnią się w sposób istotny. Ponadto ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące odliczenia od opłaty adiacenckiej kwoty 1895,40 zł i określenia jej wysokości na kwotę 1876,50 zł wykazują sprzeczność, skoro pierwotnie wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na kwotę 2350,00 zł. Pismem z dnia "[...]" Kolegium wezwało Prezydenta Miasta do uzupełnienia materiału sprawy poprzez udokumentowanie wyliczenia kwoty, o którą została pomniejszona różnica między wartością nieruchomości po wybudowaniu drogi, a wartością przed jej wybudowaniem. W dniu "[...]" M. i J. L. złożyli wniosek o uzupełnienie akt sprawy przez: 1. wyjaśnienie dlaczego na mapie geodezyjnej załączonej do pisma Urzędu Miasta "[...]" z "[...]" informacja o powierzchni chodnika jest niepełna, mimo graficznego zaznaczenia części chodnika polami (kolor czerwony i kolor zielony), 2. zwrócenie się do Urzędu Miasta "[...]" o doręczenie stanowiska Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w sprawie opłaty adiacenckiej mieszkańców przy ul. "[...]". Powyższy wniosek uzasadnili tym, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji do pisma z "[...]" załączyli dokumentację graficzną i fotograficzną, wskazującą, że operat szacunkowy nie jest rzetelny, bowiem zdjęcia jak i obliczenia powierzchni chodnika nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Ponadto obliczenia powierzchni chodnika w celu wyliczenia wartości nakładów własnych właścicieli nie uwzględniają powierzchni zakreślonej na planie, ale bez odliczenia powierzchni od powierzchni ogólnej chodnika. Dodali, że w dniu "[...]" miało miejsce spotkanie z Prezydentem Miasta "[...]" w siedzibie urzędu, gdzie zapadły ustalenia w sprawie opłaty adiacenckiej na ul. "[...]", a w aktach sprawy jest brak tego stanowiska. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zakwestionowana decyzję organu pierwszej instancji. Argumentowało, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w przepisie art. 144 ust. 1 stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi. Użyta w art. 144 ust. 1 forma gramatyczna: "uczestniczą" wskazuje na obowiązek ponoszenia kosztów budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez właścicieli nieruchomości, a decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jedynie powyższy obowiązek konkretyzuje. Co prawda art. 145 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jednakże zawarty w tym przepisie wyraz "może" nie oznacza - jak sugerują odwołujący się - uznaniowego charakteru decyzji tj., że organ może lecz nie musi taką decyzję podjąć. Analizowany przepis wskazuje jedynie, kiedy decyzja o opłacie może zostać podjęta, mianowicie wtedy, gdy zostaną stworzone warunki, o których mowa w tym przepisie. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazało, iż wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej, bowiem opłata ta ma charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z ustawy. W tym stanie prawnym wnioskowany przez odwołujących się w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz w postępowaniu przed Kolegium dowód z przesłuchania jako świadka byłego Prezydenta Miasta, nie ma znaczenia dla sprawy. Skoro bowiem ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej jest obligatoryjne, to organ właściwy do ustalenia tej opłaty nie może odstąpić od wydania decyzji. Również ustawa o gospodarce nieruchomościami takiej możliwości, nawet w wyjątkowych sytuacjach, nie przewiduje. Ponadto przedstawione przez odwołujących się dowody na okoliczność, iż były Prezydent Miasta w "[...]" postanowił odstąpić od wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłat adiacenckich wskutek wybudowania ul. "[...]" należy ocenić na tle całokształtu materiału dowodowego sprawy. W aktach zaś znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]" o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Postępowanie nie zostało przeprowadzone tylko w stosunku do dwóch nieruchomości przy ul. "[...]", które w dniu wybudowania ulicy stanowiły własność Gminy, a zatem w tym wypadku nie było podstaw prawnych do prowadzenia takiego postępowania. Ponadto wskazało, iż w jego ocenie nie zachodziła również potrzeba przeprowadzenia pozostałych dowodów wnioskowanych przez odwołujących się, a mianowicie z dokumentacji związanej z budową drogi, z przesłuchania jako świadka kierownika budowy oraz z wizji lokalnej na okoliczność wykonania drogi zgodnie z protokołem odbioru. Sprawdzanie dokumentacji technicznej dotyczącej budowy drogi oraz dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji nie należy bowiem do obowiązków organu właściwego do orzekania w sprawie opłaty adiacenckiej. Obowiązkiem tego organu jest przeprowadzenie postępowania, zgodnego z regułami procesowymi określonymi w k.p.a., w celu ustalenia, czy zaistniały wskazane ustawą o gospodarce nieruchomościami przesłanki do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. Podniosło, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że wyżej przesłanki zostały spełnione, bowiem fakt wybudowania drogi nie budzi wątpliwości. Potwierdza go przede wszystkim protokół z odbioru budowy ul. "[...]" sporządzony "[...]" 2006r., której inwestorem był Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w "[...]". Wykonana została nawierzchnia jezdni z kostki betonowej, chodniki z kostki betonowej i roboty elektryczne. Protokół zawiera również stwierdzenie, że wykonana budowa nadaje się do użytku. Konkludowało, że wybudowanie ul. "[...]" spowodowało wzrost wartości nieruchomości odwołujących się o 9.400,00 zł czego dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a odwołujący się nie zgłaszali (poza kwestią wykonanych przez nich fragmentów chodnika) zastrzeżeń do operatu. Odnosząc się do kwestii nakładów poniesionych przez odwołujących się na wykonanie wjazdu i wejścia na nieruchomość, wskazało, iż zgodnie art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej nie jest zaliczana na poczet opłaty adiacenckiej, lecz o wartość nakładów pomniejsza się różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. i J. L. żądając jej uchylenia, jak też przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zakwestionowanej decyzji zarzucili niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy poprzez pominięcie wniosku z dnia "[...]" o uzupełnienie materiału dowodowego, niedoręczenie zaskarżonej decyzji M. L. do dnia złożenia skargi, naruszenie przepisów w zakresie umorzenia postępowania z powodu przedawnienia. Podnieśli, iż organ wydając decyzję nie podjął jakichkolwiek czynności w kierunku rozpoznania wniosku o uzupełnienie akt sprawy, a decyzja nie została doręczona stronie postępowania - M. L. - co jest rażącym naruszeniem prawa o doręczeniu. Ponadto organ nie uwzględnił ich wniosku o umorzenie postępowania z powodu przedawnienia na podstawie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem 3 letni termin określony w prawie materialnym upłynął z dniem "[...]" 2009r. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, iż wnioskowane przez skarżących uzupełnienie materiału dowodowego sprawy nie wpłynęłoby na treść rozstrzygnięcia, niedoręczenie z kolei jednemu ze skarżących decyzji nie może być okolicznością wpływającą na zgodność decyzji z prawem. Nadto, skoro skarżący są małżeństwem i zamieszkują pod tym samym adresem, wobec czego nie doręczano decyzji każdemu ze skarżących oddzielnie, a taka praktyka nie narusza przepisów k.p.a. Wskazało również, iż zgodnie z uchwałą NSA z dnia 27 lipca 2009r., sygn. I OPS 4/09, trzyletni termin wskazany w ustawie o gospodarce nieruchomościami odnosi się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co oznacza w sprawie, że termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej został zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Sąd nie jest natomiast właściwy do oceniania decyzji z punktu widzenia słuszności czy też celowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu podjętego w postępowaniu administracyjnym, nie stwierdził istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka to opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatą ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. W świetle art. 144 ust. 1 powyższej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zasadę tę stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne (art. 143 ust. 1). Przepisy ustawy stanowią, iż przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2). Na podstawie art. 145 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2). Przepisy ustawy określają również szczegółowe zasady dotyczące udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie bowiem do art. 146 ust. 1 ustawy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej. zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1a i ust. 3) Ustawodawca określił także maksymalną wysokość opłaty adiacenckiej, wskazując, iż wynosi ona nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2). Z całości regulacji wskazanych przepisów określających warunki ustalenia opłaty adiacenckiej obciążającej właścicieli nieruchomości z tytułu udziału w kosztach budowy drogi, a sfinansowanych m. in. ze środków jednostki samorządu terytorialnego wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana gdy wybudowano urządzenie infrastruktury technicznej i stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi, w następstwie czego wzrosła wartość nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, a jednocześnie obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie upłynął ustawowy termin trzech lat przewidziany na wydanie decyzji. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy szczególnego znaczenia nabiera to kryterium ustalenia opłaty adiacenckiej (z tego względu, iż stanowi jeden z zarzutów skargi), które dotyczy przedawnienia terminu do wydania przez organ decyzji nakładającej na właścicieli nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty. Skarżący podnoszą, że trzyletni termin, określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upłynął z dniem "[...]" 2009r., co powoduje, że decyzja Kolegium z dnia "[...]" jest "przedawniona" Obliczony w ten sposób przez skarżących 3-letni termin wskazuje jednoznacznie, że początek jego biegu wiążą oni z faktem protokolarnego odbioru ulicy (stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - przekazania do eksploatacji), który miał miejsce w dniu "[...]" 2006r., a powyższej okoliczności nie kwestionują. Kolegium z kolei, argumentując swoje rozstrzygnięcie powołuje się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r. Należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lipca 2009r. uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 4/09, wskazując że: "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". Zważywszy, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana została w powiększonym składzie siedmiu sędziów dla ujednolicenia praktyki orzeczniczej w zakresie stosowania art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze art. 269 § 1 p.p.s.a., uwzględnił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w tej uchwale, co oznacza, że Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko zawarte w powołanej wyżej uchwale, że, o zachowaniu trzyletniego terminu do wydania opłaty adiacenckiej decyduje data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, iż "na skutek zmiany art. 145 ust. 2 o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 22 września 2004r. termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, którą to decyzję, stosownie do przepisów art. 145 ust. 1, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (organ pierwszej instancji). Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 o gospodarce nieruchomościami nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z przepisu można wnioskować, że ustawodawca "ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat", zastąpił "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat". Z wykładni systemowej oraz z zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych wynika argument przemawiający za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną, a przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Za takim stanowiskiem przemawia także wykładnia celowościowa - w tym zakresie można bowiem odwołać się do skutków terminów materialnych. Mimo, iż pociągają one za sobą także konsekwencje procesowe, podstawowe znaczenie powinny mieć, w razie wątpliwości, skutki materialnoprawne. Skutki takie należy zaś odróżnić od kwestii wykonalności decyzji. Ponieważ terminy materialne odnoszą się do okresu, w którym może nastąpić ukształtowanie określonych praw i obowiązków, wiązać je należy już z decyzją pierwszoinstancyjną. Dotyczą one ustalenia, stworzenia, zniesienia lub zmiany konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego zewnętrznego adresata. Są efektem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji pierwszej instancji, aczkolwiek sytuacja w tym zakresie może ulec zmianie w toku postępowania odwoławczego. Czymś innym jest natomiast kwestia odroczonej wykonalności decyzji nieostatecznej. Na podstawie art. 130 § 2 k.p.a. decyzja taka nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, przy czym, jak podkreśla Z. Janowicz (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 1999r s. s.352-353), zakaz ten dotyczy tylko organu administracji publicznej, nie zaś stron postępowania. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Wskazuje się bowiem, że przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Podkreśla się przy tym, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por. E. Mzyk w : /G. Bieniek, St . Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz wyd. 3 Warszawa 2008 s.513/). Pogląd ten, zdaniem składu orzekającego, należy w pełni podzielić. Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i biorąc pod uwagę, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest nim związany, stwierdzić należy, iż niezasadny jest wyrażony w skardze pogląd, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej winno być umorzone ze względu na przedawnienie orzekania. Skoro bowiem, stosownie do ust. 2 art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (nawierzchni ulicy), a w niniejszej sprawie przekazanie drogi do użytkowania (stworzenie warunków do korzystania) nastąpiło z dniem jej protokolarnego odbioru ("[...]" 2006r.), to podejmując decyzję w dniu "[...]" organ pierwszej instancji nie naruszył trzyletniego terminu określonego w powyżej wskazanej normie prawnej. Co więcej, również zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium została podjęta przed upływem powyższego terminu – okoliczność ta jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Powyższe okoliczności wskazują, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przez organy norm prawa materialnego, wobec czego zarzut naruszenia przepisów w zakresie umorzenia postępowania z powodu przedawnienia nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niedoręczenia skarżącej decyzji z dnia "[...]" podnieść należy, iż Sąd nie podziela argumentacji Kolegium przedstawionej w odpowiedzi na skargę wskazującej, iż okoliczność wspólnego zamieszkiwania skarżących usprawiedliwia niedoręczenie orzeczenia organu administracji jednemu z uczestników postępowania. Sąd w tym względzie wyraża pogląd, iż nie można jako zasady przyjmować stanowiska, że doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków wywiera taki sam skutek jakby doręczono ją obojgu (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r. II SA/Kr 298/00, niepubl.). Każdy z uczestników postępowania może bowiem samodzielnie kwestionować decyzję organu administracji i nie jest to ich wspólne uprawnienie, które może być realizowane jedynie łącznie. W niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, iż prawidłowe doręczenie decyzji, od której służy stronom środek zaskarżenia, powinno być indywidualnie doręczone każdej ze stron, zatem i każdemu z małżonków. Wobec tego można byłoby co najwyżej uznać, iż prawidłowe doręczenie w trybie art. 40 § 1 k.p.a. i art. 42 § 1 k.p.a. nastąpiło tylko w stosunku do J. L. Odmiennie przedstawia się zaś sytuacja faktyczna skarżącej, której Kolegium nie doręczyło swojej decyzji. Jednakże w ocenie Sądu ocena skuteczności "zbiorczego" doręczenia decyzji winna każdorazowo uwzględniać okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż skarżąca czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym (została powiadomiona o wszczęciu postępowania, korespondowała z organami administracji, odebrała decyzję organu pierwszej instancji i w terminie wniosła od niej odwołanie, złożyła wniosek o umorzenie postępowania) i złożyła do Sądu własnoręcznie podpisaną skargę na decyzję organu odwoławczego. Powyższa okoliczność wskazuje, że skorzystała z przysługującego jej prawa, bowiem miała świadomość podjęcia przez organ niekorzystnej dla nie decyzji. Za okolicznością wskazującą na zapoznanie się przez skarżącą z treścią zakwestionowanej decyzji przed wniesieniem skargi do Sądu przemawia również m.in. treść sformułowanych w skardze zarzutów. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż doszło w sprawie do naruszenia przez Kolegium norm procesowych dotyczących doręczeń. Naruszenie powyższych przepisów nie miało jednak w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy – ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonując oceny kolejnego zarzutu skargi, rację należy przyznać Kolegium, iż pominięcie przez organ odwoławczy, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, wniosku skarżących z dnia "[...]" pozostawało bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Nie mogło bowiem w sprawie mieć znaczenia ewentualne ustalenie – porozumienie do jakiego doszło w dniu "[...]" pomiędzy mieszkańcami ul. "[...]", a Prezydentem Miasta. Zasadnie w tym względzie wskazuje Kolegium, iż art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, jednakże zawarty w tym przepisie zwrot "może" nie oznacza uznaniowego charakteru decyzji. Powyższy przepis wskazuje jedynie kiedy decyzja o opłacie adiacenckiej może zostać podjęta, a mianowicie wtedy, gdy zostaną stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi. O ile bowiem zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, ponieważ mają one charakter obligatoryjny, wynikający wprost z ustawy (vide: wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt SA/Bk 1411/03, z dn. 19.02.2004r., publ. LEX nr 173679). Dlatego też ewentualne stanowisko Prezydenta Miasta nie miało znaczenia w sprawie, bowiem skoro ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej jest obligatoryjne, to organ właściwy do ustalenia tej opłaty nie może odstąpić od wydania decyzji w tym przedmiocie. Dodać również należy, iż niezasadne jest twierdzenie skarżących, że informacja dotycząca powierzchni chodnika jest niepełna. Szkic chodnika wykonany przez skarżącego, jeśli chodzi o wymiary powierzchni chodnika wykonane z materiałów skarżących, jest zgodny z wymiarami powierzchni chodnika podanymi przez Urząd Miasta. Dlatego też zastrzeżenia skarżących co do treści mapy Urzędu Miasta są niezrozumiałe. Podsumowując, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził istotnych uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Brak jest również jakichkolwiek przesłanek do uznania zasadności zarzutów skargi. Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.