II SA/Ol 918/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (Spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego - odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania: I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. M. kwotę 100,- zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE: Decyzją z dnia "[...]" roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. i W. M. rozbiórkę, będącego w budowie, budynku mieszkalnego oraz dobudowanych do istniejącego budynku werandy i tarasu. Decyzja została doręczona Z. M. w dniu 25 maja 2005 roku. Dnia 22 lipca 2005 roku wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie W. M. od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku W. M. podnosił, iż do uchybienia terminu doszło bez jego winy, na skutek wadliwego pouczenia przez organ administracji. Zaskarżona przez niego decyzja była bowiem poprzedzona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nakazującym wstrzymanie robót budowlanych oraz nakładającym na inwestora obowiązek przedstawienia organowi dokumentów. Postanowienie to zawierało błędne pouczenie o możliwości wniesienia od niego zażalenia do organu wyższego stopnia, z którego skorzystał. Jego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na niekorzystne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona, ponieważ na postanowienie z dnia "[...]" roku nie przysługiwało zażalenie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" roku odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia "[...]" roku, przyjmując, że strona nie uprawdopodobniła, iż do uchybienia terminu doszło bez jej winy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W. M. na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia "[...]" roku uchylił zaskarżone orzeczenie i odmówił Z. i W. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia "[...]" roku. Organ odwoławczy uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 59 § 2 k.p.a., zgodnie z którym o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia. Organ II instancji nie znalazł jednak podstaw do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, ponieważ - w jego ocenie- przyczyną uchybienia terminu była, dokonywana przez W. M., interpretacja działań organów nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. domagał się uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" roku. Wywodził, iż przyczyną uchybienia terminu nie była interpretacja przepisów, ale błędne pouczenie go o możliwości zaskarżenia postanowienia z dnia "[...]" roku, które warunkuje wydanie decyzji o rozbiórce. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy działał z naruszeniem art. 112 k.p.a., a przywrócenie terminu do wniesienia odwołania usunęłoby szkodliwe dla niego skutki błędnego pouczenia przez organ administracji, do którego się zastosował. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowo- administracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym - zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym orzeczeniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, z. 4, póz. 79 z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 204 i n.). Nie można bowiem zapomnieć o tym, iż celem postępowania administracyjnego jest tak wydanie prawidłowej decyzji, zgodnej z obowiązującym prawem, jak i ochrona interesów prawnych strony. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia przywrócenia W. M. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" roku. Na wstępie zauważyć należy, że akta sprawy administracyjnej nadesłane Sądowi przez organ wraz z odpowiedzią na skargę okazały się niekompletne. Strona skarżąca przedstawiła Sądowi dokumenty z dnia 6 czerwca 2005 roku, opatrzone potwierdzeniem daty wpływu do PINB. Wprawdzie obydwa pisma W. M. określone są jako "podanie" i żadne z nich nie jest nazwane "odwołaniem", to z ich treści wnioskować można, iż strona nie godzi się z treścią decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ winien więc był rozważyć, czy podanie o wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej nie stanowi w istocie odwołania od tejże decyzji. Wszak strona wyraźnie w nim artykułuje, iż nie godzi się z nią, gdyż nie dopuściła się samowoli budowlanej. W niepublikowanym wyroku z dnia 11 września 2001 roku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż " postępowanie odwoławcze zostaje uruchomione przez czynność procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania... Kodeks postępowania administracyjnego generalnie przyjmuje zasadę, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy więc, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania." Jeśli więc do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo, którego treść wskazywała na niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia o rozbiórce, to organ w pierwszej kolejności winien był rozważyć, czy pismo to jest odwołaniem od decyzji. Gdyby nasunęły się w tym względzie jakieś wątpliwości, to obowiązkiem organu było wyjaśnić jaki zamiar miała strona wnosząc podanie. Przepis art. 128 k.p.a. ustanowił bowiem zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania odwoławczego tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Wymóg wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości, wynika z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, zgodnie z zasadami sformułowanym w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. ( por. wyr. NSA z dnia 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r., SA/Wr 1587/93, niepubl.). W niniejszej sprawie trudno mówić o przestrzeganiu przez organy orzekające powyższych zasad, skoro organ błędnie pouczył stronę o możliwości zaskarżenia postanowienia nakładającego na inwestora obowiązki, a postanowienie to w istocie mogło być zaskarżone wraz z decyzją o nakazie rozbiórki. O tym jednak strona dowiedziała się dopiero z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lipca 2005 r. Gdyby okazało się, iż składając "podanie" W. M. w istocie zmierzał do zaskarżenia decyzji nakazującej rozbiórkę poprzez odwołanie się od niej, to wówczas trzeba byłoby ustalić, czy odwołanie to zostało złożone w terminie. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego rozpoczyna bowiem bieg od doręczenia decyzji stronie. W przedłożonych zaś Sądowi aktach sprawy administracyjnej brak jest dowodu doręczenia W. M. przedmiotowej decyzji. Tymczasem art. 40 § l i § 2 k.p.a. nakazuje doręczyć decyzję stronie lub jej pełnomocnikowi. Z akt sprawy nie wynika natomiast, czy Z. M. była ustanowiona przez męża pełnomocnikiem do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym lub pełnomocnikiem upoważnionym do odbioru pism. Jeśliby jednak okazało się, że podanie W. M. z dnia 6 czerwca 2005 roku nie było odwołaniem od decyzji z dnia "[...]" roku, a decyzja ta została doręczona W. M., to należałoby z kolei wnikliwie wyjaśnić, czy do uchybienia terminu doszło z winy strony. Przy czym pamiętać należy, iż brak winy, o którym mowa w art. 58 § l k.p.a., należy oceniać według kryterium obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy , uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Należałoby mieć tu na względzie, prezentowane w doktrynie stanowisko, iż o niezawinionym przez stronę niedopełnieniu czynności procesowych w terminie możemy mówić w razie naruszenia przez organ administracji publicznej art. 9 k.p.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.) Przepis ten bowiem nakłada na organy obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organ winien udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zadaniem organu było więc poinformowanie strony, że terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę nie wstrzymuje, toczące się przed sądem administracyjnym, postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia "[...]" roku nakładającego na stronę obowiązek wymienionych w postanowieniu dokumentów Tym bardziej że organ ten wprowadził stronę w błąd, wadliwie pouczając ją o możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego a trybie art. 48 ust.2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zmianami) Ponadto należy zauważyć, iż postępowanie o przywrócenie terminu może toczyć się wyłącznie na wniosek strony. Tymczasem zaskarżone postanowienie dotyczy W. M. i Z. M. w sytuacji, gdy ta ostatnia w ogóle nie składała wniosku o przywrócenie terminu. Z uwagi na to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez organy orzekające przepisów o postępowaniu administracyjnym, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skargę należało uwzględnić. Z powyższych względów orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "c" p.p.s.a. Na podstawie art.152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, iż decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a stosownie do wyniku sprawy.