II SA/Ol 918/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi B. O. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zameldowania 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku Z. O., orzekł o jego zameldowaniu na pobyt stały w lokalu mieszkalnym "[...]" w Z., gm. M. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w toku postępowania dowodowego ustalono, iż Z. O. przebywa w przedmiotowym mieszkaniu z zamiarem stałego pobytu. Posiada tam swoje rzeczy osobiste, co potwierdzają oględziny przeprowadzone w lokalu. Pracuje w zakładzie, którego siedzibą jest G. i jego praca ma charakter terenowy, o czym świadczy zaświadczenie z zakładu pracy. Natomiast przesłuchani w sprawie świadkowie zeznali, że widują go w soboty i niedziele. W związku z tym w ocenie organu zostały spełnione przesłanki określone w art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. O. Podała, iż oboje z dziadkiem F. H. nie wyrażają zgody na zameldowanie jej byłego męża na pobyt stały. Podniosła, iż od chwili rozwodu, tj. od czerwca 2005r. Z. O. w lokalu nie zamieszkuje, a przyjeżdża jedynie czasami do dzieci. Wyjaśniła, iż wcześniej zajmował pokój w przedmiotowym lokalu wraz z nią i dzieckiem. Natomiast jego rzeczy osobiste pozostawione w lokalu, to rzeczy z których od dawna nie korzysta. Wskazała, iż Z. O. zabrał prawie wszystko co razem kupili, zaś za resztę rzeczy domaga się spłaty. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zameldowania Z. O. na pobyt stały w lokalu mieszkalnym "[...]" w Z. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do zameldowania. Wskazano, iż Z. O. posiada zameldowanie w przedmiotowym lokalu na pobyt czasowy do dnia 14 maja 2007r. Firma, w której pracuje wynajęła mu mieszkanie służbowe. W związku z tym uznano, iż nie zamieszkuje on w lokalu z zamiarem stałego pobytu, jego pobyt w nim ma charakter sporadyczny. Na tę decyzję skargę wniósł Z. O., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych. Podniósł, iż organ dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, uwzględniając zeznania osób mających interes w jego niezameldowaniu. Stwierdził, iż organ nie uwzględnił dowodów wskazujących na jego zamieszkiwanie w spornym lokalu. Wskazał również, że jest współwłaścicielem lokalu i do niego należy wybór stałego miejsca pobytu, a organ winien jedynie stwierdzić legalność tego pobytu i dokonać jego rejestracji. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Ol 193/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach Policji, a także zeznaniach stron oraz świadków "[...]" oraz "[...]". Jednak ocena zeznań świadków była wybiórcza bowiem dotyczyła tylko dwóch świadków. Stwierdził, iż w sprawie przesłuchiwani byli także inni świadkowie ("[...]"), których zeznania z powodu uchybień formalnych nie mogły stanowić dowodu w sprawie, co było między innymi podstawą uchylenia jednej z decyzji organu I instancji. Podniósł, iż w toku dalszego postępowania zaniechano przesłuchania tych świadków bez wskazania żadnego powodu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również dlaczego odstąpiono od przesłuchania tych świadków lub też z jakich względów uznano, że ich przesłuchanie nie jest istotne. Dlatego zdaniem Sądu organ nie dokonał całościowej oceny materiału dowodowego wobec czego nie można było uznać, iż okoliczności faktyczne sprawy zostały należycie wyjaśnione. Ponadto Sąd wskazał, iż B. O. podała, iż jej były mąż zabrał z lokalu rzeczy, które wspólnie do niego zakupili. Potwierdzenie tej okoliczności, zdaniem Sądu, miałoby istotne znaczenie dla oceny charakteru jego pobytu w przedmiotowym lokalu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Z-ca Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zameldowania Z. O. na pobyt stały w lokalu mieszkalnym "[...]" w Z., gm. M. Organ odwoławczy podzielił tym razem stanowisko organu I instancji, uznając, iż przeprowadzone w sprawie dowody oraz charakter pracy Z. O. świadczą o jego zamieszkiwaniu w spornym lokalu z zamiarem stałego pobytu. Podał, iż w dniu 27 września 2005r. przeprowadzone zostały oględziny spornego mieszkania, podczas których stwierdzono, iż w lokalu znajdują się rzeczy osobiste i środki czystości należące do Z. O. Stwierdził, iż jest on widywany w Z. Potwierdzają to zeznania świadków: "[...]" i "[...]", którzy zeznali, że Z. O., przyjeżdża czasami w soboty oraz niedziele i zabiera dzieci. Wskazał, iż świadkowie nie potwierdzili czy Z. O. nocuje w spornym lokalu. Podał również, iż B. O. i F. H. sprzeciwiają się zameldowaniu Z. O. na pobyt stały w powyższym lokalu. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B. O. Zarzuciła, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 6 ust. 1 i art. 9b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz jest sprzeczna z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie jej od kosztów sądowych. W uzasadnieniu wskazała, iż ani ona, ani F. H. jako współwłaściciele nie potwierdzili pobytu Z. O. w przedmiotowym lokalu, co jest warunkiem niezbędnym do zameldowania na pobyt stały w myśl przepisu art. 9b ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stwierdziła, iż organy orzekły o zameldowaniu Z. O., pomimo iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie zamieszkuje on w przedmiotowym lokalu. Wskazała, iż organ dwukrotnie zwracał się do Policji o przeprowadzenie kontroli meldunkowej. Komisariat w M. poinformował, że Z. O. przyjeżdża do miejscowości Z. sporadycznie wieczorami. Podkreśliła, iż w toku oględzin ustalono, iż znajdujące się w lokalu jego rzeczy osobiste i środki czystości są spakowane w kartony. Podniosła, iż przesłuchani w trakcie rozprawy świadkowie zeznali, że Z. O. rzadko przyjeżdża, na 20 minut, głównie w celu spotkania się z dziećmi i nie nocuje. Podała również, iż z pisma Z. O. wynika, że zatrudniająca go Firma "A" S.A., wynajęła mu mieszkanie służbowe, w którym zamieszkuje. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007r. B. O. ponownie oświadczyła, iż Z. O. od półtora roku nie nocuje i nie przebywa w przedmiotowym lokalu. Wskazała, iż spakowane w kartonach rzeczy prawdopodobnie nie są mu potrzebne, bo prosiła żeby je zabrał, ale tego nie zrobił i nawet zapleśniały. Uczestnik postępowania Z. O. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nadal pracuje w G., ma tam zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe poprzez wynajem mieszkania. Z dziećmi kontaktuje się w miarę możliwości czasowych. Żona nie utrudnia mu kontaktów z dziećmi. Podniósł, że jego centrum życiowe, ze względu na pracę, jest w tej chwili związane z G., ale ma zamiar zamieszkać w Z. Stwierdził, iż z rzeczy pozostawionych w przedmiotowym lokalu korzysta wybiórczo, w zależności od potrzeb, zabrał np. buty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Ol 193/06, ponownie została wydana bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 - dalej jako kpa), Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany przepisów prawa, w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w przypadku wzruszenia orzeczenia w przewidzianym trybie. Oznacza to, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na skutek wyroku kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który stwierdził uchybienia w postępowaniu dowodowym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji organ związany był wskazaniami Sądu co do uzupełnienia postępowania. Następnie na podstawie kompletnego materiału dowodowego zobowiązany był ocenić w ramach swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 kpa, czy Z. O. zamieszkuje pod wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu. Natomiast wyrazem tej oceny powinno być uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. Zauważyć należy, że jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu identycznego rozstrzygnięcia. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z przyczyn proceduralnych nie jest jednoznaczne z tym, że treść rozstrzygnięcia jest błędna. W razie zaskarżenia decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sąd nie ma możliwości dokonania oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującym prawem materialnym. Organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie uczynił jednak zadość powyższym wymaganiom i na podstawie tych samych dowodów wydał decyzję odmiennej treści. Organ odwoławczy, wbrew stanowisku Sądu, nie uznał potrzeby ponownego przesłuchania świadków, którzy zeznawali już w sprawie ("[...]"), jednak z powodu uchybień proceduralnych zeznania te nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Nie wyjaśnił również dlaczego odstąpiono od przesłuchania tych świadków i z jakich względów uznano, że ich przesłuchanie nie jest istotne. Należy zauważyć, iż trzech świadków ("[...]") zeznało, że bardzo często widują Z. O. w Z. Podali, że codziennie odwozi córkę do szkoły. Dlatego w celu ustalenia prawdy obiektywnej, koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania tych świadków zgodnie z procedurą kpa, aby zeznania te mogły stanowić materiał dowodowy w sprawie i podlegać swobodnej ocenie organu. Organ odwoławczy nie podjął również żadnych czynności w celu ustalenia czy Z. O. faktycznie zabrał z przedmiotowego lokalu rzeczy, które wspólnie z B. O. do niego zakupili. Na potrzebę zweryfikowania tej okoliczności zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 1 czerwca 2006r. Dlatego też należy uznać, iż materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie jest kompletny, bowiem jak wskazano wyżej możliwości dowodowe nie zostały wyczerpane. Ponadto w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, mając na względzie specyfikę okoliczności podlegających dowodzeniu, tj, ustalenie czy Z. O. faktycznie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu z zamiarem stałego pobytu, w związku ze znacznym upływem czasu między datą wydania zaskarżonej decyzji "[...]", a datą przeprowadzenia dowodów stanowiących podstawę jej wydania (27.09 i 14.11 2005r.), organ odwoławczy przed ponownym rozstrzygnięciem powinien był ustalić, czy okoliczności faktyczne nie uległy zmianie. W tym celu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej należało ponownie przeprowadzić dowody z oględzin mieszkania i przesłuchania świadków, a w razie potrzeby również stron. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 15 kpa, zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy administracji mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym poczynione przez organ ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne. Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten, wprowadza zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: należy się opierać na materiale dowodowym zebranym przez organ, ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, organ powinien dokonać oceny dowodów pod kątem ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie IV, Warszawa 1970, s. 155). Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zgodnie z zasadami logiki (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27 107). Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. NSA w wyroku z 04.07.2001r., sygn. akt I SA 1768/99 LEX nr 54171). Tylko po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego możliwe będzie prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać ponadto należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne winno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem. Jednak uzasadnienie to winno również zawierać ustosunkowanie się organu do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji, a zatem będzie to ta część dowodów, która została przez organ administracji oceniona negatywnie. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do wskazania rozbieżności w materiale dowodowym, bez próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa (wyr. NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 479/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 68). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie ustosunkował się w ogóle do stanowiska B. O. i F. H., lakonicznie stwierdzając, iż podtrzymują oni swoje zeznania o odmowie zameldowania Z. O. Niepodjęcie przez organ administracji czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wyłącza możliwość oceny legalności zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy jeszcze raz dokonać oględzin przedmiotowego mieszkania, przesłuchać wszystkie osoby, które zeznawały w charakterze świadków oraz strony postępowania na okoliczności zamieszkiwania przez Z. O. w Z., jak często przyjeżdża, czy nocuje, gdzie znajduje się jego centrum życiowe. Dopiero te ustalenia pozwolą na ocenę, czy jego pobyt w przedmiotowym mieszkaniu wyczerpuje przesłanki określone w art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.