II SA/Ol 918/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. M. na pismo Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]", w przedmiocie przeprowadzenia opinii biegłego poza przepisami postępowania administracyjnego postanawia 1/ odrzucić skargę; 2/ zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (słownie: dwieście). WSA/post.1 - sentencja postanowienia Z. M. wywiódł do tut. Sądu skargę na pismo z "[..]" Wojewody w przedmiocie przeprowadzenia opinii biegłego poza przepisami postępowania administracyjnego wnosząc o: stwierdzenie bezskuteczności czynności, zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że w orzecznictwie przyjął się pogląd, że czynności z zakresu administracji publicznej podjęte poza przepisami postępowania administracyjnego podlegają zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W tym wypadku z taką czynnością mamy do czynienia. Organ nie wydał w tym zakresie postanowienia, nie wskazał osoby biegłego, co dałoby możliwość oceny, czy nie podlega wyłączeniu. Tym samym czynność zwrócenia się do biegłego poza formami przewidzianymi przez Kodeks postępowania administracyjnego jest bezskuteczna i winna zostać wyeliminowana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2039/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody z dnia "[...]" orzekającą o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "[...]" gmina "[...]" jako działka nr "[...]" przejętej z mocy prawa przez Skarb Państwa od H. E. i Z. D. M. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r., Wojewoda postanowieniem z "[...]", powołał A. O. w charakterze biegłego do wydania opinii w sprawie ustalenia odszkodowania, tj. sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość prawa własności nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że są bezpodstawne. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że powołanie biegłego z zakresu szacowania nieruchomości na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego nastąpiło zgodnie art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – k.p.a.) na podstawie postanowienia organu. Treść postanowienia z dnia "[...]" o powołaniu biegłego nie została doręczona stronie skarżącej, natomiast zawiadomieniem z dnia "[...]", doręczonym 31 października 2017 r., organ poinformował strony o konieczności sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 – p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy p.u.s.a.). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo, tj. spory, co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim, ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a). Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych (art. 3 § 3 p.p.s.a ). W przedmiotowej sprawie skarżący złożył skargę na pismo Wojewody. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień, względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania czy sprawa podlega jego kognicji. W tym miejscu podnieść należy, iż postanowienie Wojewody z dnia "[...]" dotyczące powołania biegłego do wydania opinii w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość miało na celu realizację treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2039/14. Postanowieniem tym Wojewoda powołał biegłego. Postanowienie to nie zostało doręczone stronie. Skarżącemu natomiast doręczono zawiadomienie o ponownym przeprowadzeniu postępowania przez organ w związku z uchyleniem wydanej poprzednio decyzji przez sąd administracyjny, poinformowano o konieczności sporządzenia opinii o wartości nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego i pouczono o możliwości wzięcia udziału w dalszym toku postępowania. Skarżący podnosi, iż zaskarżone pismo z dnia "[...]" jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, iż zaskarżone pismo nie mieści się w kategorii przedmiotów zaskarżenia określonych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ono, bowiem uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, co jest jednym z warunków uznania określonego aktu lub czynności za podlegające zaskarżaniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (v. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 61). Tymczasem pismo Wojewody z dnia "[..]" tych kryteriów nie spełnia. Pismem tym jak wskazano wyżej, poinformowano jedynie skarżącego o konieczności sporządzenia opinii o wartości nieruchomości przez biegłego oraz o możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu. Biegły został natomiast powołany odrębnym postanowieniem organu z "[...]", zresztą następnie uchylonym postanowieniem z "[...]". Zaskarżone pismo nie rozstrzygało więc o kwestii powołania biegłego. Ponadto w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, stronie będą służyły środki prawne do kwestionowania opinii biegłego, ewentualnie środki umożliwiające jego wyłączenie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał skargę za niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji zapadło na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.