II SA/Ol 918/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta [...] (dalej jako: "starosta", "organ I instancji") postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., z urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z 30 grudnia 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości [...], dz. nr [...], obr. [...], m. [...]. Powodem wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia wskazanego postępowania był fakt wydania decyzji Burmistrza [...] z dnia 18 sierpnia 2022 r., uchylającej decyzję Burmistrza [...] z 30 listopada 2018 r. o warunkach zabudowy i umarzającej postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego w obrębie działki o nr ewid. [...] w [...]. Decyzja Burmistrza [...] z 18 sierpnia 2022 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. W oparciu o wycofaną z obrotu prawnego decyzję Burmistrza [...] z 30 listopada 2018 r. ustalającą warunki zabudowy zostało udzielone pozwolenie na budowę decyzją z 30 grudnia 2020 r. Organ I instancji decyzją z 4 lipca 2024 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie decyzji ostatecznej Starosty [...] z 30 grudnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości [...], dz. nr [...], obr. [...], m. [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł D. Z. (dalej jako: "strona", "skarżący"), zarzucając naruszenie: - art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez brak pouczenia o terminie i trybie odwołania od przedmiotowej decyzji, - art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy żadna część toczącego się postępowania nie stała się bezprzedmiotowa, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji, co prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego w sposób pozbawiony przymiotu wszechstronności. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 8 października 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 4 lipca 2024 r. W uzasadnieniu decyzji wojewoda wskazał, że bezspornym jest fakt wydania przez starostę decyzji z 30 grudnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości [...], dz. nr [...], obr. [...], m. [...]. Podniesiono, że już na wniosek strony starosta postanowieniem z 7 grudnia 2021 r., na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie decyzji ostateczniej Starosty [...] z 30 grudnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości [...], dz. nr [...], obr. [...], m. [...]. Pomimo wydania kilku rozstrzygnięć administracyjnych przez starostę i wojewodę oraz zapadłych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie tzw. "stare" postępowanie wznowieniowe nadal nie jest zakończone. W ocenie organu odwoławczego biorąc zaś pod uwagę stan faktyczny i ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniach sądu administracyjnego zapadłych w sprawie, a w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/OI 678/23, należy uznać, że starosta zasadnie umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. "Nowe" postępowanie wznowione postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. jest bowiem tożsame ze "starym" postępowaniem wznowionym postanowieniem z 7 grudnia 2021 r. Obydwa postępowania prowadzone są z udziałem tych samych stron a ponadto postępowanie "stare" i "nowe" dotyczą tej samej decyzji ostatecznej starosty z 30 grudnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Obydwa postępowania są w toku i nie zostały zakończone ostatecznymi orzeczeniami. Tym samym bezprzedmiotowe było wznowienie "nowego" postępowania przez organ I instancji na odrębną podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tym bardziej, że wydając decyzję w pierwotnym postepowaniu organ i tak będzie musiał wziąć pod uwagę aktualny stan prawny. Skargę na decyzję organu odwoławczego z 8 października 2024 r. wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy żadna część toczącego się postępowania nie stała się bezprzedmiotowa, - art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez akceptację rażącego naruszenia przez starostę przepisu art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z 04.07.2024 r. i brak pouczenia stron o prawie do odwołania się od decyzji z 04.07.2024 r., w sytuacji, gdy brak takiego pouczenia winien skutkować uchyleniem decyzji starosty z 04.07.2024 r. jako czynności pozbawiającej strony prawa do obrony swoich interesów i to niezależnie od treści merytorycznej samej zaskarżonej decyzji, - art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i at. 80 k.p.a. poprzez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji z 08.10.2024 r. pomimo stosownego, ustawowego obowiązku, w szczególności co do pozbawienia skarżącego jako strony oraz innych stron prawa do obrony swoich interesów poprzez brak pouczenia o prawie do odwołania się od decyzji organu I instancji z 04.07.2024 r. co prowadzi do wniosku, że organ II instancji dokonał dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego w dodatku w sposób pozbawiony przymiotu wszechstronności; uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie odnosi się wskazanego wyżej zagadnienia braku rzeczonego pouczenia w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wprawdzie logicznym jest, że w sprawie powinno toczyć się jedno postępowanie i niewątpliwie takie postępowanie toczy się już jako postępowanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale logicznym też jest, że skoro wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a organ administracyjny I instancji dostrzegł potrzebę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to również to postępowanie wznowieniowe winno się toczyć. Oba te postępowania powinny toczyć się łącznie jako jedno postępowanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że zaskarżona decyzja starosty z 04.07.2024 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja wojewody z 08.10.2024 r. pozostają wadliwe i powinny został uchylone z jednoczesnym nakazaniem połączenia obu postępowań w jedną całość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z 11 lutego 2025 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. w [...] zwrócił się o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja wojewody z 8 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 4 lipca 2024 r. o umorzeniu postępowania wznowionego postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 572), k.p.a., w sprawie decyzji ostatecznej starosty z 30 grudnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego. Dla prawidłowej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia istotne jest zaprezentowanie sekwencji podjętych w sprawie postępowań i rozstrzygnięć. Pierwotnie starosta postanowieniem z 7 grudnia 2021 r., na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie decyzji ostateczniej starosty z 30 grudnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego. Nadmienić należy, że najpierw starosta decyzją z 30 marca 2022 r. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z 30 grudnia 2020 r. a wojewoda decyzją z 24 czerwca 2022 r. uchylił decyzję starosty z 30 marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Natomiast wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/OI 524/22 oddalono sprzeciw na decyzję wojewody z 24 czerwca 2022 r. Z kolei decyzją z 28 lutego 2023 r. starosta uchylił w całości decyzję ostateczną z 30 grudnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego. Wojewoda z kolei decyzją z 16 czerwca 2023 r. uchylił decyzję starosty z 28 lutego 2023 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/OI 678/23 uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 16 czerwca 2023 r. Wojewoda ponownie rozstrzygając sprawę decyzją z 9 listopada 2023 r. znowu uchylił decyzję Starosty [...] z 28 lutego 2023 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/OI 1086/23 oddalił sprzeciw na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 listopada 2023 r. Następnie w ramach kolejnego (drugiego) postępowania starosta postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. ponownie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną starosty z 30 grudnia 2020 r. Tym razem za podstawę wznowienia starosta wskazał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji). Postępowanie to zostało zakończone wydaniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji organu I instancji z 4 lipca 2024 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie, która została utrzymana zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organu odwoławczego z 8 października 2024 r. Wskazać należy, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jedną z podstaw dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie, że w zakresie zgłoszonego żądania strony, nie toczy się już lub nie zostało zakończone postępowanie w tym przedmiocie. Zawisłość sprawy (lis pendens) lub zapadnięcie ostatecznego rozstrzygnięcia - powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) należy zaliczyć do przesłanek procesowych negatywnych. Mając powyższe na uwadze zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sprawie wystąpiła tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Postępowanie wznowione postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. jest bowiem tożsame z uprzednim postępowaniem wznowionym postanowieniem z 7 grudnia 2021 r. Obydwa postępowania prowadzone są z udziałem tych samych stron a ponadto postępowania te dotyczą tej samej decyzji ostatecznej starosty z 30 grudnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Obydwa postępowania są w toku i nie zostały zakończone ostatecznymi orzeczeniami. Dodać należy za stanowiskiem zaprezentowanym w przytoczonym zapadłym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Olsztynie z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/OI 678/23, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeżeli organ stwierdzi, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie było dotknięte kwalifikowaną wadą w postaci pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy, to odmawia uchylenia weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Natomiast gdy zostanie rozstrzygnięte, tak jak w niniejszej sprawie, że została spełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to właściwy organ musi na nowo zbadać zasadność wniosku inwestora, w tym zbadać czy wniosek nie narusza interesu prawnego podmiotu domagającego się wznowienia postępowania, tj. czy wpływa na jego prawa czy obowiązki, stosując nowy stan prawny obowiązujący po uchyleniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1743/19, publ. CBOSA). Sąd podkreślił również, że ziszczenie się w sprawie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. otwierało organowi I instancji drogę do ponownego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę według obowiązującego na dzień orzekania stanu prawnego, tj. na dzień 28 lutego 2023 r. Dlatego organ I instancji nie mógł pominąć w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zmiany stanu prawnego sprawy spowodowanej uchyleniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki inwestora – decyzją z 18 sierpnia 2022 r., którą umorzono też postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy z powodu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta stała się ostateczna na skutek utrzymania jej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24 października 2022 r. Wobec ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i jej nieobowiązywania na dzień ponownego orzekania przez starostę, w niniejszej sprawie wiążące pozostają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji zatem niezakończonego pierwotnego postępowania wznowieniowego nie ma potrzeby prowadzenia kolejnego postępowania wznowieniowego w oparciu o nowa przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zwłaszcza, że organ I instancji wydając decyzję w ramach pierwszego postępowania wznowieniowego zobligowany jest wziąć pod uwagę aktualny stan prawny. Tym samym uwzględni on brak istnienia w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę zasady ekonomiki procesowej, bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie kolejnego postępowania wznowieniowego w oparciu o przesłankę braku istnienia w obrocie prawnym wskazanej decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie zatem w niniejszym postępowaniu wznowieniowym zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 7 i § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi.