II SA/Ol 919/20

Dnia 16 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2021 roku sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji w sprawie opłaty z tytułu obciążenia kosztami związanymi z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem i sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. B. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta A (organ pierwszej instancji) nałożył na H. B. (skarżący, strona) obowiązek wniesienia opłaty w wysokości 16.685 zł tytułem obciążenia kosztami związanymi z usuwaniem, przechowaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki A o nr rej. "[...]", powstałymi w okresie od dnia 2 grudnia 2016 r. do dnia 20 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał jakie uchwały obowiązywały w tym czasie oraz stawki jakie obowiązywały za usunięcie pojazdu z drogi oraz przechowanie. Organ wskazał, że do usunięcia pojazdu z drogi doszło dnia 2 grudnia 2016 r., zaś w dniu 20 stycznia 2018 r. uprawomocniło się postępowanie w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Decyzja ta została uznana za doręczoną z powodu nieodebrania jej z placówki pocztowej i stała ostateczna. W dniu 31 stycznia 2019 r. skarżący w związku z otrzymanym upomnieniem złożył do Powiatowej Służby Drogowej wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, który jak twierdził złożył w Starostwie Powiatowym. Organ pierwszej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie, wskazując, że w sprawie wyszły na jaw nowe dowody, które istniały w chwili wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, a następnie decyzją z dnia "[...]" orzekł o uchyleniu decyzji Starosty z dnia "[...]" w sprawie obciążenia kosztami związanymi z usuwaniem, przechowaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki A o nr rej. "[...]" i o nałożeniu obowiązku wniesienia solidarnie przez Z. S. i H. B. opłaty w wysokości 16.685 zł tytułem obciążenia kosztami związanymi z usuwaniem, przechowaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem samochodu A. Decyzja ta wskutek wniesionego odwołania została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaś sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność ustalenia treści wniosku o wznowienie, zbadanie zachowania miesięcznego terminu do jego złożenia oraz ustalenie przesłanki wznowienia postępowania. W odpowiedzi na powyższe rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia "[...]" działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Powiatowej Służby Drogowej orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie obowiązku wniesienia opłaty w wysokości 16.685 zł tytułem obciążenia kosztami związanymi z usuwaniem, przechowaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki A o nr rej. "[...]", zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia "[...]" W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie przedstawił dowodu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co oznacza, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, gdyż strona nie złożyła stosownego wniosku w wymaganym terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Postanowienie to wskutek wniesionego zażalenia zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowieniem z "[...]"), które wskazało, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, zatem odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na niedochowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku jest nieuzasadniona. W tym stanie rzeczy organ I instancji decyzją z dnia "[...]" orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty A z dnia "[...]" w sprawie orzeczenia o obowiązku wniesienia przez skarżącego opłaty w wysokości 16.685 zł tytułem kosztów związanych z przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazd marki A powstałych w okresie od 2 grudnia 2016 r. do 20 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, zatem należało orzec o odmowie uchylenia decyzji. W odwołaniu od tej decyzji skarżący powtórzył argumenty zawarte we wniosku o zawieszenie postępowania, wskazując, iż pierwszym pismem jakie otrzymał było upomnienie z "[...]". Oświadczył, że wniosek o wznowienie postępowania złożył w Starostwie Powiatowym dnia "[...]" lecz nie ma na to potwierdzenia i nie może tego udowodnić. Wskazał, że nie był wówczas właścicielem pojazdu. Podał, że raz już został ukarany w sprawie przedmiotowego pojazdu i powinno to wystarczyć. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji z dnia "[...]" i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie do wznowienia postępowania doszło z urzędu, zaś przesłanką wznowienia było wyjście na jaw nowych dowodów, które istniały w chwili wydania decyzji, lecz nie były znane organowi. Takim dowodem w ocenie organu jest umowa sprzedaży pojazdu z 2016 r., na mocy której skarżący zbył na rzecz Z. S. pojazd marki A o nr rej. "[...]". Według organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne. Opisanej umowy nie sposób bowiem uznać za dowód, który istniał w chwili wydania decyzji, tj. w dniu "[...]" i nie był znany organowi. Z akt sprawy wynika bowiem, że umowa ta znana była organowi co najmniej od 15 marca 2017 r., kiedy do organu wpłynęły dokumenty z Komisariatu Policji w A. Co więcej, Starosta A wnosząc w dniu 24 maja 2017 r. do Sądu Rejonowego o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu A dołączył do wniosku kopię wspomnianej umowy, wskazując, iż należy ją uznać za antydatowaną. Powyższe oznacza, że wznowienie postępowania było bezpodstawne. W sytuacji gdy organ wadliwie uznał, że nie zachodzą przeszkody do wznowienia postępowania i na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, pomimo że wystąpiły przyczyny niedopuszczalności wznowienia lub uchybiono terminowi do złożenia żądania wszczęcia postępowania, postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe winno podlegać umorzeniu na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku zatem, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, winien umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, wskazując, że nie otrzymywał od organu żadnych pism pod właściwy adres, a pierwsze pismo, które zostało mu doręczone na prawidłowy adres, to było upomnienie z dnia "[...]". Do tego pisma zaś była dołączona decyzja Starosty A z dnia "[...]", na której widnieje adnotacja, że doręczono ją pod niewłaściwy adres. Skarżący wskazał, że po otrzymaniu upomnienia złożył m.in. wniosek do Starosty o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego. Skarżący podkreślił, że nadal wnosi o zawieszenie postępowania, ponieważ jest niewinny, a i nie był właścicielem spornego pojazdu marki A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie uchylenia decyzji Starosty z dnia "[...]", na mocy której na skarżącego nałożono obowiązek wniesienia opłaty 16.685 zł tytułem obciążenia kosztami związanymi z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki A i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie w trybie wznowienia ma charakter szczególny i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), k.p.a. Zasada trwałości decyzji oznacza, że rozstrzygnięcia, od których nie służy odwołanie w postępowaniu administracyjnym, stają się ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte wadą określoną w art. 145 k.p.a. Należy jeszcze raz podkreślić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli została wydana w postępowaniu dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadniczą przesłanką dopuszczającą wznowienie postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Tak wyznaczona przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania ma znaczenie dla wykładni regulacji prawnej zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie w sprawie postępowania. Ciężka, kwalifikowana wadliwość procesowa wyliczona w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego to wadliwość, którą zostało dotknięte postępowanie zakończone ostateczną decyzją. W sprawie jako podstawę wznowienia organ I instancji przyjął art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w przypadku, gdy po wydaniu ostatecznej decyzji wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Tym samym możliwość wznowienia postępowania w takim przypadku wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe; - istnienie "nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów" w dniu wydania ostatecznej decyzji; - "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wszystkie wskazane wyżej warunki dotyczące okoliczności czy dowodu jako przesłanki wznowienia postępowania muszą występować łącznie. Brak cechy nowości czy brak istnienia w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem o wznowienie, bądź brak istotności dla sprawy powoduje, że taki dowód lub okoliczność nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania określonej w pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać w kontekście poczynionych rozważań, że według skarżącego pierwszym pismem jakie otrzymał w sprawie było upomnienie z "[...]".. Do tego pisma zaś była dołączona decyzja Starosty z dnia "[...]", na której widnieje adnotacja, że doręczono ją pod niewłaściwy adres. Oświadczył również, że wniosek o wznowienie postępowania złożył w Starostwie Powiatowym dnia 31 stycznia 2019 r., lecz nie ma na to potwierdzenia i nie może tego udowodnić. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że sporna decyzja Starosty z dnia "[...]" została wysłana skarżącemu na adres: A (akta adm., k. - 51, koperta). Wobec podwójnego awizowania i niepodjęcia jej w terminie organ stwierdził jej doręczenie w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Jednakże z umowy sprzedaży samochodu (akta adm., k. – 6) wynika, że adres skarżącego to B. Wobec powyższego wydaje się, że Starosta wysłał przedmiotową decyzję na niewłaściwy adres, przez co prawdopodobnie nie została ona prawidłowo doręczona skarżącemu. Organ I instancji w żaden zaś sposób nie wyjaśnił dlaczego skierował decyzję właśnie na adres w A. Jeśli zaś zrobił to celowo to zupełnie tego nie uzasadnił. Nieznane są zatem powody skierowania rzeczonej decyzji na zupełnie inny adres niż adres zamieszkania skarżącego wskazany w umowie sprzedaży samochodu. Sam skarżący zaś jednoznacznie twierdzi, że nie otrzymał przedmiotowej decyzji z dnia "[...]". Podał też, że nigdy nie zamieszkiwał w B. Według niego decyzja została mu doręczona dopiero wraz z upomnieniem z dnia "[...]". Wskazać należy, że przesłanką zastosowania doręczenia zastępczego w odniesieniu do pism adresowanych do osób fizycznych jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, wynikająca z okoliczności niezawinionych przez organ administracji, zwłaszcza z powodu niepowiadomienia organu administracji o zmianie adresu przez stronę, jej pełnomocnika lub przedstawiciela. W przypadku błędnego zaadresowania pisma nie jest dopuszczalne zastosowanie doręczenia zastępczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2021; postanowienie SN z 6 kwietnia 2000 r., III RN 141/99, OSNAPiUS 2001, nr 1, poz. 6; wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2007 r., VI SA/Wa 38/07, LEX nr 335163; wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1983/06, LEX nr 467131). Tymczasem Starosta postanowieniem z dnia "[...]" (akta adm., k. – 56) wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie orzeczenia obowiązku wniesienia przez skarżącego opłaty w wysokości 16.685 zł tytułem kosztów związanych z przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki A, zakończonego decyzją Starosty A z dnia "[...]". Wobec zaś wysoce prawdopodobnego braku doręczenia wspomnianej decyzji z dnia "[...]" na właściwy adres skarżącego nieprawidłowe było wznowienie postępowania w sprawie, ponieważ w momencie wznowienia decyzja ta nie była jeszcze ostateczna, a jak już podkreślono, tylko postępowanie zakończone taką ostateczną decyzją może być skutecznie wznowione. Zwrócić również należy uwagę na to, że jeśliby skarżący otrzymał kwestionowaną decyzję dopiero wraz z upomnieniem (prawdopodobnie około 22 stycznia 2019 r.) to jego pismo z dnia 31 stycznia 2019 r. stanowiące wniosek o zawieszenie wszczętego postępowania do czasu rozpoznania wniosku do Starosty o wznowienie postępowania oraz umorzenie postępowania w stosunku do niego, należałoby być może zakwalifikować jako odwołanie od tej decyzji. Jeśli bowiem ta decyzja nie była jeszcze ostateczna to w pierwszej kolejności przysługuje od niej zwyczajny środek zaskarżenia w postaci odwołania. Niewątpliwie zaś dopiero od daty prawidłowego doręczenia rzeczonej decyzji można ją było skutecznie kwestionować. W tej sytuacji nie jest zatem prawidłowe uruchamianie trybu wznowienia postępowania, który przysługuje jedynie od decyzji ostatecznych. Zasadniczą zatem kwestią w sprawie jest ostateczne wyjaśnienie czasu doręczenia spornej decyzji z dnia "[...]" skarżącemu. Po ustaleniu tego zagadnienia organ zakwalifikuje prawidłowo inne pisma strony skarżącej złożone w toku postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zaś należy rozważyć, czy można zakwalifikować pismo z dnia 31 stycznia 2019 r. (stanowiące wniosek o zawieszenie wszczętego postępowania do czasu rozpoznania wniosku do Starosty o wznowienie postępowania), jako odwołanie. Wskazać należy, że co do zasady umorzenie przez Kolegium postępowania organu pierwszej instancji mogłoby zostać uznane za słuszne z uwagi na brak cech nowości dowodu znajdującego się w aktach sprawy (umowa z 30 listopada 2016 r.), niemniej jednak Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie zwróciło uwagi, że decyzja organu pierwszej instancji z "[...]" nie została prawidłowo doręczona w trybie doręczenia zastępczego, w związku z powyższym w 2018 r. w tym trybie nie mogła wejść do obrotu prawnego. Mogła ewentualnie zaś zostać doręczona skarżącemu najwcześniej wraz z doręczeniem upomnienia z 22 stycznia 2019 r., a przynajmniej ta okoliczność wymaga zbadania. Dlatego też, by skarżący nie został pozbawiony możliwości ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji należało rozważyć potraktowanie pisma skarżącego z 31 stycznia 2019 r., jako odwołania. Tego jednak organ odwoławczy nie zweryfikował w zaskarżonej decyzji. Wszystkie te wskazane okoliczności są istotne dla sprawy. Organ weźmie zatem pod uwagę podniesione okoliczności oraz zalecenia i w oparciu o zaprezentowane wskazówki ponownie przeprowadzi postępowanie w sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.