II SA/Ol 921/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 21 czerwca 2013 r. J.J. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J.J., którego orzeczeniem wydanym w dniu [...] 2012 r. przez Wojewódzki Zespół ds. orzekania o Niepełnosprawności w E. Oddział Zamiejscowy w O. zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, na podstawie art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 2, 4-9, art. 16a, art. 23 ust. 2, 4e oraz art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r. poz. 3) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił przyznania J.J. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące zasady przyznawania tego świadczenia. Wskazał, że ze złożonego oświadczenia strony wynika, iż do 30 czerwca 2013 r. wnioskodawczyni posiadała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na męża, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Dochód rodziny stanowi emerytura męża, która w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 620,42 zł i nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszącego 623 zł. Nadto podniesiono, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba ubiegająca się o to prawo nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ustalono w toku postępowania, że wnioskodawczyni w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie zrezygnowała z zatrudnienia, zatem nie przyznano prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od decyzji tej J.J. złożyła odwołanie wnosząc o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, gdyż jest jedyną osobą, która opiekuje się mężem po [...], z chorobą [...] i licznymi innymi schorzeniami. Wyjaśniła, że musiała wyrejestrować się z Urzędu Pracy aby całodobowo opiekować się mężem. Jedyny dochód rodziny stanowi jego emerytura, która nie wystarcza na życie, zakup leków i środków pielęgnacyjnych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548), która wprowadziła nowe zasady dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz w art. 16a ust. 1 i nast. ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzająca nową instytucję pomocy tj. specjalny zasiłek opiekuńczy. Przytoczono treść tego przepisu, jak również wskazano, że zgodnie z ust. 2 tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tj. 623 zł. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że wnioskodawczyni ma 66 lat i nigdy nie podejmowała zatrudnienia, zaś małżonek ma znaczny stopnień niepełnosprawności, przy czym ustalony stopień datuje się od 16 maja 2011 r. Zatem zebrana dokumentacja tej sprawy potwierdza, że odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem, gdyż wcześniej nie podejmowała takiego zatrudnienia. Wyjaśniono także, że z uwagi na treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje możliwość objęcia tą formą pomocy tylko osoby, które rezygnują z zatrudnienia a nie również tych które nie podejmują zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą, w nowym brzmieniu przepisów nie można było przyznać J.J. wskazanego świadczenia. Na tę decyzję J.J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Zarzuciła, że podjęte rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące, a organy niewłaściwie oceniły jej sytuację. Wyjaśniła, że będąc młodą osobą pracowała w gospodarstwie u rodziców, a po wyjściu za mąż urodziła sześcioro dzieci, którymi się opiekowała. Gdy dzieci usamodzielniły się starała się podjąć pracę i przez kilka lat była zarejestrowana w Urzędzie Pracy w S. Odwiedzała zakłady pracy szukając zatrudnienia lecz nikt nie chciał jej zatrudnić i tylko otrzymywała pieczątki o braku pracy. Następnie sama była chora, a po wyzdrowieniu ponownie zarejestrowała się jako osoba poszukująca zatrudnienia. W momencie, gdy zachorował małżonek musiała się wyrejestrować aby sprawować nad nim całodobową opiekę i wówczas już nie poszukiwała zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że skoro skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, gdyż nie pracowała zawodowo, to w takim przypadku nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności mimo, że wcześniej otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieka nad mężem. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem J.J. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.) dalej: u.ś.r., który został wprowadzony do ustawy na skutek ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zwanej dalej: ustawą zmieniającą z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisem tym ustawodawca do porządku prawnego wprowadził nowe świadczenie tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, które zostało obwarowane licznymi warunkami. I tak stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu pomiędzy skarżącą a organem odwoławczym sprowadza się do uznania przez organy orzekające w sprawie, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia tj. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy orzekające w tej sprawie przyjęły zgodnie, że skarżąca nie podejmowała żadnego zatrudnienia, a zatem w takim przypadku nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1"b" u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co potwierdzone było wcześniejszym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, sygn. II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 645/13 oraz najnowsze orzeczenie NSA z dnia 10 października 2014 r. sygn. I OSK 489/14, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r., jak również nie uwzględniły okoliczności, że uprzednio strona skarżąca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na męża, które to świadczenie wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy p.p.s.a.